立法协商一般是指法律法规在制定或修订的过程中，通过政治协商会议或者其他组织机构充分听取意见的过程，其理论基础为协商民主。协商民主理论起源于20 世纪后半期，涌现出一大批思考这个问题的思想家，如罗尔斯、吉登斯、哈贝马斯等。而在我国，随着民主立法理论的不断完善，人民政协借助政治协商制度参与立法也不断得到创新发展并逐步走向制度化。实际上，中国的政治协商制度早于现代西方协商民主理论而存在，早在1946 年间，国共两党就曾联合其他主要两个党派和社会贤达人士代表，通过召开政治协商会的方式商定具有宪法性的和平建国纲领 1949 - 1954 年间全国政协曾代行全国人大职权修宪建国并通过了《共同纲领》等宪法性文件; 改革开放以来中央提出加强政治协商制度后，人民政协通过提案、建议案和专题协商等多种形式广泛参与着立法实践。1989 年和2005 年，中共中央的重要文件明确指出，政协可以提出宪法和重要法律的修改建议，民主党派参政的基本点包括参与国家方针政策、法律法规的制定。据粗略统计，2008 - 2012 五年间，十一届全国政协五年间共提交提案近三万件。人民政协通过协商方式参与民主立法，是我国的宪法惯例，是中国特色社会主义民主立法的一种制度创新。
但是，人民政协参与立法协商这一宪法惯例和立法实践，在法学理论上并没有得到应有的关注和回应。本文尝试探讨建立人民政协参与下的立法协商制度的必要性及其意义。
一、建立立法协商制度的背景
建立立法协商制度，在我国具有充分的历史背景和扎实的实践基础。
( 一) 历史背景
政治协商是新民主主义革命的优良传统。1946年1 月10 日，以中国国民党、中国共产党、中国民主同盟、中国青年党和社会贤达为代表的政治协商会议在重庆召开。政府组织案、国民大会案、和平建国纲领、军事问题案、宪法草案等五项决议在此次会议中顺利的通过。这次会议是中国历史上召开的第一次多党派共同参加的政治协商会议，是中国民主政治不断探索的一个典型，具有制宪会议的性质。
1949 年9 月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，首先通过了《中国人民政治协商会议组织法》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》，接着通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，《共同纲领》在当时起着临时宪法的作用。这次会议以立法的形式同时宣告了新中国和新立法的诞生，它在中国现代立法史上占有非常重要的地位。1954 年9 月，在北京召开了第一届全国人民代表大会第一次会议。这次会议的一项重要议程是，制定新中国的根本大法宪法。在起草宪法时，曾在全国范围内公布宪法草案，公开征求意见。1954 年《宪法》制定过程中首开了全民参与、民主立法的时代风气，也为今天的立法协商制度的建立积累了历史经验。
改革开放后，我国的政治协商制度继续不断完善和发展。1978 年初，五届全国人大一次会议召开前夕，部分在京的全国政协委员和各民主党派、无党派人士，分5 个小组座谈《中国人民共和国宪法修改草案》，与会人士经过四天的讨论，对宪法修改草案提出了许多意见和建议。此后，凡是涉及到党和国家的重大方针政策、重大决策的调整、国计民生、地方重要事务等内容，都属于政治协商的讨论范围。
( 二) 实践基础
人民政协通过协商民主参与立法，在全国政协和地方政协，都有着丰富的实践。例如，《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》自1991 年以来，先后经历过四次修订。现行条例规定，提案是人民政协履行职能的重要方式。每届政协第一次会议成立提案审查委员会，组织、征集和审查提案，并向全国人大常委会办公厅等单位提出意见和建议，并可就重点提案进行督办。据学者的粗略统计，自1989 至2008 年，民主党派中央和地方通过人民政协政治协商渠道，共提出重要建议2 万多条，提案800 多件。其中4500 多条建议，被采纳，不少建议被吸收到有关政策的法律规范中。对人民政协，虽然有献策不决策，立论不立法，参政不议政等认识，但是人民政协的很多提案，实际上起到了启动立法、参与立法和协商立法的作用。因为人民政协可以就政治、经济、文化和社会生活中的一些重要问题，提出意见、建议和提案。就政治协商的程序而言，我国是人民政协在决策前首先需要经过协商，之后经过人民代表大会投票选举出决策，政府在决策后贯彻执行，司法机关在决策后司法。所以，从我国的宪法惯例的角度来看，人民政协的提案，实际上在发挥着参与立法、立法协商的功能。
随着社会主义民主政治的不断发展，近年来各地在建立地方立法协商的相关制度和工作机制，组织协商专家组，突出地方立法协商重点等方面，进行了积极有益的实践和尝试，积累了有益的经验。为进一步推进民主法制建设，促进立法质量的不断提高，实现民主立法、科学立法，近年来，长沙、南京、济南、上海、大连、河北等省、市，积极进行了地方立法协商的实践探索。
1994 年大连市政协与市人大就开展立法协商工作形成了意向，市人大常委会主任会议研究决定，地方性法规要在政协协商之后才能审议通过。1997年大连市政府、市人大和市政协联合下发了《大连市制定地方性法规和政府规章政治协商程序的暂行规定》，该规定就提请协商形式、协商内容确定、参加协商人员、协商工作分工、协商意见送达、采纳情况反馈等六个方面，作出了详尽的规定。2001 年大连市人大常委会又下发了《关于制定地方性法规征求政协意见的通知》，《通知》明确指出，该市必须充分听取市政协的意见之后，才能制定、修改地方性法规。这是一个具有地方性法规效力的文件，它能够提高立法协商工作的效果，预防立法协商工作的随意性。
2010 年9 月长沙市政协出台了《政协长沙市第十届委员会地方性立法先行协商管理办法》，该办法明确了地方性立法协商程序。市政协法制群团和民族宗教委员会接受市人大法制委、市政府法制办的委托，组织专家组成员对本市拟出台的地方性法规、规章草案进行前期调研，倾听相关部门的意见，收集社情民意，组织相关专家组成员座谈讨论、磋商论证，形成共同意见; 市政协法制群团和民族宗教委员会根据专家组意见、建议，形成文字材料以政协建议的形式向市人大法制委或市政府法制办提出协商建议。此外，市政协法制群团和民族宗教委员会将不定期的组织专家组成员对本市行政执法机关贯彻落实地方性法规、规章的情况进行视察、评估、评议，提出建议。据介绍，2008 年以来，长沙市政协组织委员共参与了21 项立法协商项目，参加全市重特大案件开庭审理20 多次，提出的意见建议大都得到采纳，为促进长沙市立法工作的科学化和民主化做出了积极地贡献。
从2004 年开始，南京市也积极开展了立法协商工作，市政协社法委、市人大法工委和市政府法工办先后制定了《关于加强南京市地方立法协商工作的意见》和《关于加强南京市政府立法协商工作的意见》等两个制度性文件，对立法协商的项目和重点等作出具体规定，并建立了三方联席会议制度。南京市政协还专门成立了立法协商咨询小组，组织专家参与各项立法协商活动，制定了《市政协立法协商咨询小组工作简则》和《南京市政协开展立法协商工作的运作办法》，对立法协商工作运行机制和规范操作流程做出了进一步的完善。
2007 年11 月，济南市政府办公厅和市政协办公厅联合制定了《济南市立法前协商工作规则》，市政府和市政协在立法前协商的制度在济南正式确立。首先，该规则明确了立法协商的概念，对立法协商的操作流程进行了规定。其次，该规则规定市政府如果要公开征求立法项目的建议，必须首先主动征求市政协的意见。再次，该规则还规定了市政府法制办与市政协社会文教( 法制) 委员会围绕立法前协商工作建立联席会议制度、委托政协委员参与立法项目起草、立法理论研究等内容。
2009 年中共上海市委发布了《关于进一步加强人民政协工作的实施意见》，2010 年上海市政协社会和法制委员会与市政府法制办又签署工作备忘录。都要求关乎人民群众切身利益的地方性法规以及其他重大问题都要听取市政协的意见。2010 年上海市政府法制办对经市政协平台征求意见后出台的8 件地方性法规的采纳情况进行了统计，据统计2010 年委员共提出200 条修改意见，其中133 条被采纳。
2009 年以来，河北省政协参与制定和修改地方性法规11 件。2009 年11 月，河北省政协就《河北省土地登记办法》( 修订草案) 和《河北省重大危险源安全监督管理规定》( 草案) 召开了首次立法协商会。2011 年9 月，河北省政协围绕《河北省食品安全监督管理规定》( 草案) 和《河北省农业机械管理条例》( 修订草案) 召开了第二次立法协商会。2013年8 月省政协召开了第三次立法协商会，会议就《河北省实施 中华人民共和国水土保持法 办法》和《河北省无障碍环境建设办法》的征求意见稿展开了讨论。
从上述各地的立法协商实践可以看出:
其一，人民政协的立法协商工作，已经在全国政协和全国很多省、市的政协工作中得到了广泛的开展，立法协商不再局限于抽象的理论，而被广泛地推进到了全国和各地的人民政协参与立法的实践领域。
其二，从各地来看，人民政协的立法协商做法，不完全相同，形式多样。既有以人民政协内部为主导的立法协商模式，也有人民政协与人大联合建立的立法协商制度模式，还有政协与人民政府之间建立的立法协商机制。既有以会议方式为主导而进行的立法协商，也有以书面提案为主要方式的立法协商。此外，从人民政协参与立法协商的实践效果来看，人民政协的很多立法提案、建议，都被地方人大积极采纳。
其三，实践表明，人民政协参与的立法协商，在实践中已经走向了制度化、规范化、法规化。很多地方的政协、人大与政府，都制定了促进和规范立法协商的地方性法规或者政府规章，为立法协商制度法律化进行了应有的的探索和准备。
总之，全国和地方立法协商的探索和做法，为立法协商制度的进一步发展和法律化，奠定了良好的基础。尤其可以合理预期的是，地方立法协商探索中取得的成就和合理做法，将被更多的地方政协采纳、模仿和完善，并且，也会为全国性的立法协商制度的完善和推广，积累更多的有益经验。
二、建立立法协商制度是立法民主化的必然要求
立法民主包括民主化的立法和立法的民主化。所谓民主化的立法是指立法的内容包涵了民主的精神，体现了保护人民权益的宗旨。所谓立法的民主化则指立法决策的过程要民主，立法活动应当本着民主的原则。民主化的立法与立法的民主化是内容和形式的辩证统一。这是因为，任何法律都是一定意志的体现，法律体现的意志内容既是法律民主的根本方向，也是法律民主的根本依据。所有的民主化立法，其内容必须是能够体现人民意志的。不能体现人民意志的法律，无论其制定的过程和程序多么民主，其本质都是不民主的。如果内容不民主，那么立法和整个法律必然没有民主可言，内容的民主是整个法律民主的核心。法律内容的民主当然是根本的，但是立法民主还必须依赖民主的立法程序。立法只有在人民广泛参与之下被制定出来，这样的立法才是全面的立法民主。其实，立法程序的民主本身就是民主的主要形式和重要方面，没有程序的民主，结果的民主是没有保障的，即使结果是民主的，而由于过程的不民主，也会使相关的立法因缺乏基础而无法得到社会的认同。立法协商是立法民主模式的拓展，这说明在中国现阶段，人民政协应当可以参与国家法律的制定和重大事项的决策，其意义在于增强了立法的民主性、科学性和实效性。从人类历史来看，立法民主思想的发展大致可以分为三个阶段:
第一个阶段是以卢梭等为代表的直接民主。直接民主或者说是民众直接参与立法制度是指人民作为立法主体直接自我立法，而不是通过中介和代表进行立法的制度安排。在直接参与立法制度之下，所有公民都有权直接参与决定国家立法活动，而不需要选出代议者起中介作用。公民既是立法主体，又是直接的立法决策者。民众直接参与立法体现了人民主权的理念，在实行这一理念的过程中人民探索出了公民大会和全民公决两种形式。公民大会制度最显著的特点就是，凡一切最高的权力均在全体公民手中，全体公民运用最高权力的形式就是参加公民大会，公民大会是最高的权力机关，合立法、行政、司法三种机关而为一。而所谓全民公决( Referendum)是指有选举权的一切公民就国家生活中最重要的问题投票进行表决，也被译为全民投票、公民投票、人民投票等。纵观世界各国的全民公决，其具体的制度安排又有所不同，概括起来分为两类: 一是立法复决制度，二是立法创制制度。孙中山关于权能分治的理论，人民行使政权，政府行使治权。人民的政权包括有创制权和复决权。这是直接民主立法思想在近代中国的表现。但是直接民主理论在实践中存在着一些问题，如在我们国家如何组织参与和如何防止多数人暴政。直接民主理论针对这些问题进行了适当的修正。西方有些学者强调对一些重大的宪政法案应采取公民直接参与的方式，但是这一方式并不能成为现代立法的常态。另外一些学者则提出了远程民主理论，强调了公民可以通过新技术特别是互联网络技术直接参与立法。
第二个阶段是选举民主。选举民主也即间接民主，立法是一项专业性很强的工作，普通公民既不具备相应的专业知识又是消极的公民，公民立法参与只能采取间接的方式，即选出自己的议会代表或者参加利益集团选出利益代言人来参与立法过程。选举有广义和狭义之分。广义的选举是指选举国家代表机关代表、选举国家其他机关的公职人员、选举政党、群众组织和企事业单位领导人的活动。狭义的选举则指选举国家代表机关代表的活动。立法机关主要采用了狭义的选举。选举作为公民运用选举权的活动，选举权是公民享有的间接参与立法的权利，公民通过行使选举权，表达了同意别人代替自己在立法机关进行立法的意愿，从这个意义上讲，选举行为即为间接立法行为，选举权即为间接立法权。
第三个阶段是协商民主。协商民主是为了改进代议制民主而进行的一种努力。在学术意义上首次使用协商民主一词，是约瑟夫毕塞特1980 年在其《协商民主: 共和政府的多数原则》一文中。他反对精英主义的宪政解释，主张公民参与。20 世纪90 年代后期，协商民主理论引起了更加广泛的关注。1996 年，圣路易大学的詹姆斯博曼出版了《公共协商: 多元主义、复杂性与民主》一书，该书详细的论述了协商民主的条件。1998 年，乔埃尔斯特在《协商民主》一书中提出，讨论与协商是对投票的替代。而在20 世纪后期使协商民主理论进一步传播的是罗尔斯与哈贝马斯，他们也就协商民主问题分别出版了著作。
不同的学者对协商民主的概念有不同的认识。具有代表性的学说有三种: 协商民主是一种决策体制; 协商民主是一种民主治理形式; 协商民主是一种团体组织或政府形式。这三种观点的侧重点不同却都体现了协商民主的主要内涵: 协商主体的多元性;协商过程公开、平等化; 协商范畴的广泛性。社会生活中都要求有不同利益主体参加公共决策，那么更应该有不同利益主体对立法决策进行充分的阐述和辩论。在西方协商民主理论具有较为广泛的实践。在当今世界上，最为引人瞩目的三种协商民主的发展模式是: 美国的人民协商模式、澳大利亚的议会推进公民参与模式和拉美的发展性自由模式。
选举民主、协商民主、基层群众自治直接民主，是我国政治民主的三种重要形式。人民政协集协商、合作、参与、监督于一体，使我国社会主义民主的内涵得到了极大地丰富，为各界、各个层次扩大公民有序政治参与提供了保障。建立立法协商制度，既是为了进一步推进立法民主化，为了顺应世界立法民主的发展趋势，同时是中国社会的一种内在需要。包括: 实现立法与决策的合法性与科学性、为了协调社会中的不同利益需要、为了更好地保障广大民众的政治参与权利。在现行的政治体制下立法协商制度的建立，是人民政协履行职能的重要方式，也是人民政协协商民主的重要内容，政治协商的内容主要是一些国家和地方的重大问题。随着社会的发展，包括立法决策在内的各种决策的法治化、制度化必然成为社会常态，因此，人民政协参与民主协商的范围和内容，必然应当而且也实际上的确已经包括了立法活动。纵观我国目前的实际情况，我们主要是以立法的形式来规范国家和地方的一些大政方针及政治、经济、文化和社会生活中的重大问题。可见，建立立法协商制度，能够使政协的政治协商职能得到更好地发挥，也能提高立法的科学化、民主化水平。
三、建立立法协商制度的意义
建立立法协商制度已经具备了充分的基础，这一制度的建立具有非常重要的意义。
( 一) 保障协商民主有序扩大
作为一种理论，协商民主丰富了我国的民主形式，为我国的民主制度的完善和发展提供了很好的理论依据。建立立法协商制度是落实民主协商理论的重要形式。立法协商制度不仅传承了我国的民主协商，也极大地促进了社会主义民主政治的发展，更是中国特色民主政治的一种创新和发展。从实践来看，立法协商制度，是协商民主理论最为重要且最为有效的制度载体之一，建立立法协商制度，有助于扩大人民政协民主参与的方式，扩大政治协商的内容，更能使人民政协的政治协商、民主监督和参政议政功能具体化、制度化、经常化，促进协商民主的理论和制度，在实践中得到具体的贯彻和落实。
( 二) 促进多元社会利益的依法合理表达
民主发展的基本趋势是民主的制度化、法治化。从世界范围来看，在亚、非和欧洲等地，也都有类似于中国政协的社会组织。如法国的经社理事会，就是法国经济社会各界反映社会利益和愿望的一种咨询机构，它可以根据政府的请求，对相关法案提出意见。而俄罗斯的众议院，则可以对宪法修改和有关法律的草案进行评议，并发挥建议、监督和协商作用。
当前，中国处于社会利益激烈冲突发展时期。在社会利益不断多元和分化的时期，进一步制度化地吸纳社会各方面的立法建议，促进各种社会利益在立法层面的合理而有效的表达，是政治民主、立法民主的必然要求。十八大报告指出，通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。建立立法协商制度，也是在现行的政治框架下，有效运用法治思维和法治方式，通过制度化、法律化的方式，实现社会利益有效表达、合理表达的良性模式。政协参与立法协商，不仅有助于日趋多元的社会利益得到有效地协调与整合，也能使立法更加的合理与可操作，更能防止或者减少立法决策失误。
( 三) 促进科学立法
中共十八大提出全面落实依法治国基本方略，重要任务就是坚持科学立法。科学就是实事求是，从实际出发，反映客观规律。科学立法在实体上要求立法内容要反映立法所调整的社会关系的本质和规律，法律调整的对象明确可控，调整方法切实有效。科学立法在程序上要求立法主体具有相关专业知识，立法程序是开放的，能够吸收各方面的意见和要求，立法措施是经过实践检验的。政协委员中有一大批专家学者，政协被称为智力库，人民政协参与立法，立法协商制度法律化，立法机关依法开展立法协商，必然能够为发挥政协委员对立法决策的智力支持，推动立法科学化。
( 四) 使人民政协的职能更加充实
人大立法、政协立论。建立立法协商制度，开展立法协商工作，是政协在决策之前的具体体现，是政协履行职能的重要方面，也是充分发挥委员主体作用的有效形式。可见，政治协商是政协的基本职能。此外，政协能够很好地将执政党和群众连接起来、可以把人民的诉求反映给政策的制定者，形成各种意见的良性互动。开展立法协商工作的实践使我们认识到了，政协在立法决策中，能够很好地发挥作用、履行职能。