摘 要:本文在对世界发达城市轨道 交通 的投资、建设、经营和管理模式进行定性和实证 分析 的基础上,归纳 总结 出世界城市轨道交通的投资多元化、运营市场和管理法制化三大 发展 趋势,以求对快速发展的国内城市轨道交通有所借鉴。
关键词:世界城市;轨道交通;趋势
随着世界 经济 和 科学 技术的不断发展,轨道交通在投资、建设、运营和管理等方面不断发展并走向成熟和完善。世界城市轨道交通主要呈现以下三大发展趋势。
一、世界发达城市轨道交通投资多元化趋势———多元化的投资共同推动轨道交通投资和建设
城市轨道交通发展之初,其投资主体比较单一,有的由私人主体来投资,有的由政府财政直接投资。随着轨道交通规模的越来越大,为了解决资金 问题 和提高轨道交通的效率,很多城市轨道交通都由政府和 社会 资本等共同投资。投资主体的多元化已成为世界轨道交通的发展趋势。
1·轨道交通的准公共产品性质要求投资主体多元化。轨道交通是一种准公共产品,政府在投资中起着重要的作用,但是轨道交通又可以进行如对沿线进行商业开发的商业化经营,因此决定了轨道交通投资需要政府和社会资金的共同参与,也就是说只有多元化投资才符合这种准公共产品的运行特点。实际上,许多城市政府积极鼓励社会资本介入轨道交通的投资,而政府只是投入少部分起导向作用的资金。
2·通过多元化投资来解决资金不足的问题。随着轨道交通的建设规模逐步增大、所需资金越来越多,政府和社会资本一般都不可能独资建设。通过由政府独家投资变为面向社会筹资而形成多元化的投资格局,可以解决资金问题,也可减轻政府的财政压力。东京都的地铁建设在前期主要由政府投资,但在地铁 网络 形成规模、地铁经营走向私有化后,1991年后新决定的新线建设部分所需巨额资金则大部分依靠 企业 债务筹措,即主要来自政府长期贷款、政府无息贷款、民间资金和政府补助金。
3·投资多元化可以提高轨道交通的运行效率。投资主体的多元化可以发挥各个投资主体的优势,同时又可以相互监督和约束,从而使轨道交通更有效率。实际上,私人资金的介入不但能弥补政府资金不足的问题,更大的作用在于促使轨道交通经营效率的提高。欧洲城市早期轨道交通建设的资金来源比较单一,如伦敦世界第一条包括后来的几条轨道交通线均由私人来投资。现在,为了提高轨道交通的效率,欧洲城市轨道交通投资多元化趋向明显,其投资来源除了政府的财政支持外,越来越趋向于吸引私营公司的资金参与轨道交通建设,其结果 自然 提高了运行的效率。又例如,为提高轨道交通运营效率,东京市政当局根据不同路段的资金投入和回收情况,在投资环节尽可能的鼓励私人资金介入。
上海、北京、广州等城市 目前 轨道交通也正朝向多元化投资方向发展,但多元化的领域仍不够宽、投资渠道还不够通畅。 中国 城市要努力创造条件,积极进行投融资体制机制创新,吸引更多的社会资本参与上海轨道交通的投资、建设和运营。
二、世界发达城市轨道交通经营市场化趋势———充分发挥市场作用以提高轨道交通的运行能力
在轨道交通的 历史 发展过程中,有的采取完全的国有垄断经营模式,有的采取市场化经营模式,有的介于这两者之间。现在,很多城市充分发挥市场作用以提高轨道交通的运行效率。在轨道交通运营上引入市场机制已成为一种发展趋势。
1·引入市场竞争机制推动轨道交通经营市场化。很多城市轨道交通通过招投标等多种方式引入竞争机制,促使轨道交通经营主体通过相互竞争提高运营效率。日本和东京市政当局在轨道交通的建设和运营中尽可能的引入竞争机制。除了鼓励私人资本参与市郊铁路的建设,日本铁道公司(JR)也吸收了很多私人股本。即使国有的市区地铁线路,也分成两家主体进行管理,使之相互竞争。
2·打破垄断以促进轨道交通经营市场化。随着市场经济发展和轨道交通运行实践的变化,政府垄断经营或者政府干预太多使建设和运营成本相对较高而效率却很低,结果导致亏损越来越大。为了使轨道交通更有效率,有关部门改变政府或其他组织独家经营的方式,尽量通过市场化的方式,想法设法打破垄断。
3·运用轨道交通市场化经营放大资金的乘数效应。政府资金毕竟有限,通过市场化的经营,可以带动更多的社会资金积极参与,这些社会资金在追求利润最大化的前提下能够更好的经营,其结果必然放大了政府资金的乘数效应。
4·通过轨道交通经营市场化提高轨道交通的运行效率。市场化的经营方式充分考虑到了市场经济 规律 ,能够根据市场信号作出较好的反映,最终可以提高轨道交通的运行效率。很多城市的轨道交通由专业化的经营公司按商业化原则来经营、借助市场的力量来提高经营效率。伦敦采取了收支两条线的经营管理方式,东京则是在可经营的市郊铁路上积极引入私铁的概念,香港更是借助了市场的力量,从资金管理、建设成本控制、运营管理等全方位提高效率,为全世界提供了商业化运作的楷模。相反,纽约轨道交通由于没有形成合理的竞争机制等原因,导致目前的轨道交通的服务质量和运行效率不高。
尽管上海、北京、广州等城市 目前 轨道 交通 经营越来越市场化,但某些可以通过市场化经营的领域还存在垄断经营的成分,总体上市场化程度还不够高。 中国 城市要进一步打破垄断,在市场化的经营监管、市场化的经营手段和 方法 等方面进一步创新,以全面提高经营效率。
三、世界发达城市轨道交通管理法制化趋势———实行全面法制化管理以规范轨道交通投资、建设、运营和管理行为限于当时的 社会 、 政治 和 经济 条件,规范轨道交通管理的法制
起初并不够完善。现在,很多城市轨道交通实行全面法制化管理以规范各方行为和维护各方利益,以法制化的管理来保障轨道交通持续、稳定和高效的运行。轨道交通的全面法制化管理也是世界轨道交通 发展 的重要趋势。 2·运用法制化管理程序来降低市场的不确定性及其带来的风险。轨道交通的投资、建设、运营和管理等方面都存在一些事先无法预测的因素。但是如果投资者事先已经知道法律的有关规定,就可以适当加以防范,部分降低不确定性和风险。如香港制定了《地下铁路条例》。多年来,不论其董事局如何换届,董事局主席如何更替,该公司均有法可依、有章可循,保障了香港地铁公司管理和运营的持续性和稳定性。纽约1964年通过了《公共交通法》规定政府不仅要在财政上保证对公共交通的投入而且在技术上扶持城市公共交通的发展,以此部分降低轨道交通的风险。巴黎的法规也规定,城市交通设施基本建设,中央政府投资40.5%,其余由地方政府和有关部门投资。
3·利用法制化手段来规范当事方行为和维护当事方利益。通过法制来规范政府、企业和市民的行为,使政府、企业和市民均在法律的约束下投资轨道交通或使用轨道交通。同时,当政府、企业和市民的权利受到侵犯时,通过法律来维护各方的利益。如日本《帝都高速营团法》对营团地铁线路的运营制定了详细规定,包括地铁服务水平、企业监督报告、检查手续、就业人员资格等,以此规范有关人员和组织的行为同时也维护其利益。
4·通过法制化管理方式来推动公平和公正目标的实现。最初很多城市轨道交通管理带有随意性和盲目性,导致公正性和公平性较差。随着轨道交通的建设规模的越来越大,轨道交通管理逐步建立在整个社会的集体契约的基础之上,对轨道交通的建设和运营的管理也有专门性的立法来规范,而轨道交通的法制化管理可以使公平、公正原则得到较好的体现。实际上, 现代 发达国家十分重视在城市轨道交通的投资、管理和经营上通过法制来维持公平和公正。
上海、北京、广州等城市在轨道交通管理方面,还存在一些不合理的人为干预现象,法制化程度不够。中国要着手制定国家法规和地方性法规,如轨道交通法等,在轨道交通的投资、建设、运营、管理等方面实现全面的法制化,全面提高法制化管理水平,以确保各方利益、降低风险、维护公平。
参考 文献 :[2]管建华.香港地铁考察随想[J].地铁与轻轨,2002,
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