农村基础设施建设招投标审计对策研究
作为一个农业大国，农业、农村和农民问题，是影响我国现代化进程的重要因素。加快农村基础设施建设，改善农村生产和生活条件，发展农村经济，促进农民增收，是解决三农问题的基础和前提。农村基础设施是指为发展农村生产和保证农民生活而提供公共服务，使用期限较长的设施。它是从事农业生产的过程中所必需的物质条件和社会条件，是在农业生产完成的各个环节所使用的劳动材料、劳动对象等生产力要素的总和。农村基础设施建设项目投资大、周期长、外部性强而直接经济效益较低，大都属于公共物品或准公共物品，具体包括农业水利设施、农村饮水安全工程、农村公路和户用沼气等。在这些建设项目中，农业水利设施在改善农业生产条件中无疑占据了先行的地位，从而成为农村基础设施建设的重点。本文研究农业水利基础设施建设中的突出矛盾，对研究解决农村基础设施建设的共性问题具有极强的代表性。 一、强化农村基础设施建设招投标的审计
农村基础设施的特点决定了其投入需要由国家财政主导来提供。温家宝总理曾经指出，“要下决心调整投资方向，把国家对基础设施建设投入的重点转向农村”。随着社会主义新农村建设脚步的加快，对农村基础设施的投入必将持续增长，但是投入的资金对改善农村基础设施的需要来说，还远远不够，必须精打细算，且提高资金使用效率。因此，有必要对此部分投入进行有效的监督，农村基础实施建设招投标审计是一条重要而必要的监督途径。 1．加强农村基础设施建设项目招投标审计是强化涉农资金管理的客观需要。当前涉农资金管理工作中所暴露出来的种种问题已经影响到了农村各项建设事业的健康发展。资金的管理、使用是否到位，已成为农村发展工作中的一项重要内容。而在实际工作中，涉农资金被挤占、挪用、改变投向的现象比较普遍，重投资、轻管理的现象也比较突出。因此，对涉农资金使用的监管显得更加重要，必须加强审计监督，规范涉农资金管理。通过开展农村基础设施建设项目招投标审计，充分发挥审计监督作用和服务职能，可以加强村级集体资产的监管和经济活动的监督，及时发现问题，堵塞漏洞，对于加强涉农资金管理具有重要的促进作用。 2．加强农村基础设施建设项目招投标审计是评估新农村建设效益效率情况的客观需要。各项农业政策执行情况怎么样，涉农资金使用效益如何，农村工作是否健康发展，都需要进行客观、科学的评价。评价的方法和指标体系很多，其中，开展建设项目招投标审计是进行效益评估的手段之一。从经济性、效率性、效果性等方面全面评估各项农业资金的使用是否达到预期的效益，支出是否节约。通过实施招投标审计，可以发现投资、建设、决策及管理中的问题，减少粗放型、低水平的管理造成的损失和浪费。 3．加强农村基础设施建设项目招投标审计对农村党风廉政建设具有重要意义。中共中央在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出，坚持教育、制度、监督、改革、纠风、惩治相结合，推进农村惩治和预防腐败体系建设，以规范和制约权力运行为核心，全面推进政务公开、村务公开、党务公开，健全农村集体资金、资产、资源管理制度，围绕党的农村政策落实情况加强监督检查，维护农民利益。通过招投标审计加大农村基础设施建设项目审计力度，可以增强村干部廉洁自律意识，加强对农村基层干部的制度约束，进一步促进村级财务公开化、透明化，是强化农村基层党组织凝聚力、战斗力的有效方法和措施。 二、农村基础设施建设招投标存在的问题 随着我国招投标制度的不断完善和规范，各地水利主管部门加强了对招投标活动的监督管理，农村水利工程招投标总体上规范、有序，但在实际工作中仍存在一些问题，影响了农村水利工程的建设进度，也难以保证农村水利项目的建设质量。 1．建设项目招标文件不明确。招标文件是开展招标活动的根本依据，一个招标活动的成败与否往往与招标文件编制的是否规范、科学、严谨、公平存在直接联系。农村水利项目的建设单位多为各地乡、镇或街道办事处，项目的招投标及日常管理工作往往由乡长、镇长或街道办事处主任具体负责，这些行政干部对项目招投标工作的熟悉程度差异较大。不同乡镇的项目通常有不同的招标代理单位，但目前各代理单位的招标文件质量参差不齐，规范要求不一样。有些招标文件对项目内容要求不够明确，如交货方式、付款方式、验收标准、违约责任、主要工程量等等，造成招标文件经常修改，导致各家投标书内容不尽统一，难以为确定合理的标的打下良好的基础，最终造成农村水利建设项目招标工作效率低。 2．建设项目招标方式不规则。我国招投标法规定大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目、使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目，必须进行招标。招标工作可以由建设单位自己或委托招标机构来进行，分为面向全社会范围的公开招标与有一定范围的邀请招标两种类型。灌溉、排涝、水土保持等农业水利设施因关系到社会公共利益且项目全部或者部分地使用国有资金，自然属于招标的范畴。但有些建设单位以专业性强、工程期限紧等原因为由，对农业水利设施的施工不进行招标；有些建设单位为了规避工程施工达到200万的限额必须进行招标的规定，将工程项目分拆到限额以下，化整为零，直接发包或者议标发包，从中谋利；有些建设单位不具有编制招标文件和组织评标能力，但在操作过程中，为了照顾特定关系，不公开发布招标信息，直接选定几家施工单位入围投标，限制、排斥其他施工单位参与投标，为其选定的投标人减轻竞争压力，提高中标几率；有些建设单位通过种种弄虚作假的方式“明招暗定”，选择几个无意承建或资质明显不符的施工单位参与陪衬，并表面上对拟投标单位进行考察，而实际上根据意向施工单位的情况设置标书，以种种理由使其中标。 4．建设项目评标定标难以科学决策。评标定标是招标工作中最关键的环节，但在实际工作中常存在一些问题，使农业水利基础设施建设项目评标定标难以科学决策，评委确定不规范，没有从水利建设行政主管部门及其他有关政府部门确定的专家名册或者工程招标代理机构的专家库内相关专业的专家名单中随机抽取确定；部分评委不具备评定能力。目前农业水利建设项目评标的评委往往由纪委、审计、司法、经委和水利部门人员共同组成，在评委中，除了水利部门人员具备专业知识外，乡镇或办事处审计人员专业知识不足，纪委司法等人员不具备水利专业知识，不能对实际工程完成情况进行审查评定，由于每个评委有确定的分值评定权，综合打分评定时，具备专业知识的人员只占少数比例，评定的报价部分只占总分值30%-50%之间，影响了定标的专业性；评委成员名单在中标结果确定前没有保密。农业水利建设项目评定往往由纪委、审计、司法等部门特定的人员参与，评委成员名单难以保密，为投标人争取、贿赂评委提供可能；评委不能客观公正的履行职责。由于目前评委拥有项目评标定标的权力，不承担评标失误带来的责任后果，致使评价过程缺乏约束，存在评委私下接触投标人，收受投标人的财物或者其他好处的现象，存在改变招标文件中规定的评标标准和中标条件的现象；评标方法不够合理。对投标人的投标文件缺乏系统的分析与判断，只关注个别单价是否低于成本价，只进行总价对比，而对于低于成本价的报价无法界定，不能体现合理低价的原则，进而影响评标质量；招标单位违反规定确定中标人。建设招标单位没有按照评标委员会评定的名单顺序确定中标人，或在评委评定的名单之外确定中标人；招标单位提出额外要求。招标人提出招标文件规定之外的其他要求，并按照要求满足的情况决定是否发出中标通知书，确定中标人后，招投标双方签订额外的附加合同，使农业水利工程招投标失效。 三、农村基础设施建设招投标失控影响因素 农村基础设施建设招投标失控的影响因素主要有以下几个方面：
1．地方保护主义致使招投标失控。由于农村水利设施的公共物品或准公共物品性质，农村水利基础设施建设是典型的国家预算投资的政府行为，作为广大公众代理人的各地各级政府及其机构并不一定追求单纯的经济效率，虽然《招投标法》规定，招投标不受地区、行业限制，应给予所有投标人以平等的竞争机会，但出于对地方企业的扶持、为了解决就业问题等等，相当多的地方政府不能以一个公正的态度来对待各投标单位，通常制定这样或那样的限制条件，提出苛刻的要求，堵卡外来企业，尽管一些外来投标单位可能在技术、价格上更具有优势，但由于地方保护主义的影响，导致优势投标方不能中标。如有的地方政府提高技术标准与资质要求，明明只需要施工企业二级资质的，却故意提高到一级，让本地投标单位借到一级资质，以此排除外地竞争对手；有的地方政府要求外地投标单位事先承诺将农村水利基础设施建设项目的特定工程分包给本地企业，否则不予中标。 2．多头管理致使招投标失控。由于招投标没有实行属地管理原则，所以农村水利设施建设项目招投标的管理存在多个部门，如发改、建设、水利、农业部门等等。招投标的管理部门过多、管理的口径不一致，很难形成合力， 导致存在职能交叉、政出多门和行业垄断的现象。发改委虽具有指导协调全国招投标的职能，理应对招投标最具有发言权，但目前，发改委主要职能体现为发文督促各部委健全制度规定、协调各部委制度上的矛盾和冲突；按照职责分工，各个行政主管部门应针对农村水利设施建设项目招投标出现的问题进行监督，发现问题进行处理，但在实际操作中，行业行政主管部门既是政策制定者，又是资金安排者，也是代理机构遴选者，还是项目的招标人，同时又是仲裁者，带有浓厚部门经济色彩的这种“五位一体”模式，显然存在职责不相容，难以真正履行管理者的职责。没有一个统一的、权威的、强有力的管理主体对农村基础设施建设招投标进行管理，致使招投标失控。3．法规的不完善致使招投标失控。虽然我国颁布了统一的《招投标法》，但由于农村水利设施建设项目招投标存在多头管理，建设、水利、农业等部门有各自的规定，各地也制定了地方性法规和相应的规范文件，名目繁多的规章制度让人难以理解，无法执行。况且各行业主管部门为了维护本部门的利益，纷纷制订了有利于本部门的规章制度，致使不同部门之间制订的条文矛盾，规则不统一。各地对《招投标法》的理解存在这样那样的偏差，招投标的规定也不统一，有些地方制定的规则甚至与国家制定的法律相悖，如缩短法定招标时间、以会议纪要的形式指定施工单位；有些地方为了使本地区的企业中标，在规则中限定信息发布范围、投标人或招标代理人的所在地等等，排斥外地投标人。加之我国的《招投标法》本身还存在一些不明确、不完善的地方，如邀请招标与公开招标划分标准的不明确、对违法违规处罚条款的规定的不完善，往往致使招投标失控。
随着《招标投标法实施条例》的颁布实施，各地各部门招投标规则将进一步统一，大大增强法律的可操作性，有力地减少了地方保护主义行为。那么改变“各自为政、同体监督”的弊端，完善农村基础设施建设项目招标投标监管机制就成为解决招投标失控现象的核心问题。将农村基础设施建设招投标监督管理职责赋予一个没有部门和行业利益，具有相对独立性、权威性的专门监督机构，建立创新型的招投标市场综合监管体系，才能从源头上构筑预防招投标失控的有效机制。随着审计在维护社会主义市场经济体制的建立和运行过程中地位和作用的日益重要，审计已越来越成为社会经济生活中不可缺少的重要组成部分。 四、农村基础设施建设招投标审计对策 查处各类违法违规问题，依法履行审计监督职能，是具有相对独立性、权威性的专门监督机构－审计机构的重要职责。农村基础设施建设招投标过程中存在的各种各样的问题，对审计机构提出了更高的要求。农村基础设施建设虽提倡实施全程跟踪审计，但由于审计内容的广泛性和大量性，在目前审计力量有限的情况下，更应注重审计的方式及方法。 1．审计建设项目招标文件。对于招标文件的审计，首先要关注是否具有统一、规范的适合农业水利工程特点的招标文件，一份统一、规范的招标文件，将避免日后建设单位和施工单位在建设过程和结算过程中不必要的争议。要关注招标文件是否以水利部招标文件为范本，按照各省厅规定的编制办法及农村水利工程建设招投标方面的相关文件要求，结合各地方具体规定编制。由于农村水利建设项目如小水库除险加固工程、农村饮水安全工程等投资较少，大多不进交易中心，投标担保多在开标时递交现金担保，因此招标文件中的投标担保和履约担保方式可以进行适当简化，中标单位中标后投标担保可直接转为 履约担保；由于农村水利工程投标人水平参差不齐，编制的标书如果严格按照国家范本要求可能存在全部废标的情况，因此除了对报价、质量、进度等没有实质相应招标条款的作废外，招标文件中可以适当减少废标条款；由于农村水利建设项目的评审专家多为乡镇干部，因此招标文件中的资格后审材料可以适当简化，使其更具有可操作性。 2．审计建设项目招标方式。审计农业水利设施是否具备招标条件。对于工程技术含量不高，工程造价低于规定限额、地点分散的沟、渠建设可以不纳入招标范用，由乡镇、办事处等建设单位直接交给信誉较好有实践经验的施工单位进行。如果属于符合《招投标法》规定必须进行招标的项目，应关注按照国家有关规定需要履行项目审批手续的, 是否先履行审批手续, 取得批准。工程资金或者资金来源是否已经落实并在招标文件中如实列明。审查建设单位是否按规定的方式进行招标，进而查明招标是自行招标还是委托招标，属于自行招标的，应审查招标人是否具有编制招标文件和组织评标能力。采用公开招标方式的，应当关注是否发布招标公告，是否通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布；采用邀请招标方式的，应当关注是否向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定法人或者其他组织发出投标邀请书，应当关注是否对拟参与招标单位的资格进行预审。审查与招投标相关的会议纪要、协议、合同等文件资料，关注有无建设单位在确定中标人之前，就与意向施工单位谈判或泄漏有关情况的会议记录；关注有无与意向施工单位串通损害国家利益的迹象；关注有无与中标单位签订背离招标文件实质行内容的其他协议。 3．审计建设项目投标行为。审查投标人或潜在投标人的资格条件。主要关注施工投标人是否具备相应的施工企业资质，并在工程业绩、技术能力、财务状况、项目经理资格条件等方面满足招标文件提出的要求。关注施工投标人是否具有独立订立合同及履行合同的能力，有无以他人名义投标的现象，有无潜在的投标人为投标人不具独立法人资格附属机构现象，有无投标法人及其附属机构为项目的立项或者监理工作提供了设计、咨询等服务又进行施工投标的现象。审查投标人的投标文件。投标人是否按照招标文件的要求编制投标文件，是否对招标文件提出的实质性要求和条件做出响应，投标文件的内容是否全面、规范，施工方案是否合理。审查投标报价。关注投标报价的编制是否符合招标文件的要求，是否按照施工方案和施工措施进行报价，定额的套用是否合理；关注工程量清单与招标文件的工程量清单是否一致，有无增减变化；由于主材料价格在投标报价中占有较大的比重，审计人员应进行市场调查，合理确定主材料价格；对所有施工投标人的投标报价进行横向对比，分析哪些报价显著偏高，哪些报价显著偏低，是否存在同一个项目投标单位都同时偏高或同时偏低的现象。对投标报价的关注会进一步遏制投标中的诸多不规范行为。 4．审计建设项目开标、评标和定标。开标的审查主要关注是否在提交投标文件截止时间的同一时间公开进行，是否由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，是否当众拆封宣读各投标人名称、投标价格等主要内容，是否所有的投标文件都当众予以宣读。对于投标文件没有加盖企业及企业法定代表人印章、组成联合体投标未附各方共同投标协议或投标人未按照要求提供投标担保的是否当场确认为无效投标文件。评标的审查主要关注评委的抽取及组建是否符合有关规定，关注评标委员会中具备专业知识的人员所占比例，与投标人有利害关系的评委是否已进行替换，评委名单在中标结果确定前是否保密。对投标文件中含义不明确的内容评委是否要求投标人以书面的形式予以澄清。评委是否客观、公正的履行职责，是否按照招标文件确定的评标标准和方法对投标文件进行评审和比较，如果采用最低投标价法评标是否将投标价格低于其企业成本的投标人排除。书面评标报告的讨论及通过、推荐的中标候选人及其排序是否符合有关规定。 定标的审查主要关注定标的程序是否合法，在定标之前，是否存在招标人与投标人就投标方案、投标报价等实质性内容进行谈判以确定中标人的情况；是否存在招标人以压低报价、缩短工期等违背投标人意愿的要求作为发出中标通知书前提的情况。选定的中标人是否能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准或能够满足招标文件的实质性要求。发出定标通知书三十日内是否订立合同，是否存在违背合同实质性条款的其他协议，合同的登记、备案工作是否符合规定。