1 我国住房公积金制度发展的历史回顾
1991 年5 月, 上海在全国率先建立住房公积金制度, 并逐步推向全国。该制度建立10 余年来, 由于它的强制性、政策性和义务性, 为政府筹集了大笔稳定的住房金融资金, 为住房金融业的发展做出了很大贡献。各地利用住房公积金建设了一批安居工程和经济适用住房, 并向城镇居民发放住房公积金贷款, 解决了部分城镇中低收入家庭的住房问题。截至2004 年底, 全国6651 万职工建立了住房公积金, 公积金覆盖率达58% , 累计归集公积金7400 亿元, 累计发放个人住房贷款3404 亿元, 共支持434 万户职工家庭购建住房。实践证明, 实行住房公积金制度, 是社会主义市场经济条件下改善城镇居民住房条件的正确途径, 应当坚持下去。
我国的住房公积金制度是计划经济管理模式下的产物, 带有较为浓厚的行政色彩, 随着市场经济改革的不断深入, 先行的住房公积金制度存在许多与市场相违背的问题, 例如一些地方住房委员会制度不健全; 管委会决策流于形式; 住房公积金管理机构设置不规范; 挤占、挪用住房公积金现象严重等, 使这一制度面临着挑战。
2002 年以来, 我国对住房公积金制度进行了修订、补充和完善:
一是国务院针对当时不少城市存在的住房公积金被严重挤占和挪用情况, 修订了《住房公积金管理条例》( 以下简称《条例》) , 于2003 年3 月24 日以国务院令第350 号公布实施。这次修订旨在从公积金的使用决策、管理以及监督体系着手, 确保公积金的安全, 提高使用效率。此次修订调整了管理监督机构成员的配比, 在管委会成员中增加了职工代表和单位代表的人数, 将管理中心定义为直属于市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位, 希望由此来制止住房公积金管理机构与主管部门或地方各实权部门插足并随意支配公积金等不法行为。
二是围绕着住房公积金管理机构的设置和调整、领导和运营决策权等问题, 国家建设部、财政部等十部门先后下发了建房改[2002]150 号、建房改[2002]194 号等文件, 做出了一些具体的规定。
2003 年5 月, 国务院在京召开全国住房公积金工作会议, 温家宝在会议上强调, 要进一步完善住房公积金制度, 加强住房公积金监督管理, 促进经济发展和人民群众住房条件不断改善。但时至今日, 住房公积金制度的整改效果差强人意, 调整目标仍不到位, 仍有不少问题亟待解决。
2 我国住房公积金制度存在的问题和原因
近年来, 各种涉及住房公积金的案件频发, 全国有数百亿住房公积金被挤占、挪用或被作为项目贷款发放而未收回, 公积金大案开始频频出现。公积金的监管到底出了什么问题? 巨额的公积金缘何进入休眠? 住房公积金能有效为百姓购房提供福利保障吗? 现行公积金制度缺陷在哪里?
2.1 定位模糊, 管理不规范, 管理中心不能承担经营风险
国务院将住房公积金的属性定为个人缴交, 单位资助, 所有权归个人。但由于认识上的偏差, 导致有些单位对公积金重视不够, 挤占挪用住房公积金的现象时有发生。以一些全国典型的公积金案件为例,中国住房公积金第一案: 3 亿元住房公积金随同航空证券保定营业部经理范建华一起人间蒸发 郴州住房公积金管理中心主任李树彪违法挪用住房公积金1.2 亿元豪赌等。此外, 由于中心实行行政管理, 这块资金实际成为了地方政府可支配的资金, 当地政府部门挪用、占用住房公积金就成了理所当然的事情。这一现象, 全国普遍存在, 如湖北省某县公积金归集额2000 余万元, 而行政挪用就达1600 多万元,致使职工正常支取都成了困难; 甘肃酒泉市挪用住房公积金1205 万元用于支付拖欠农户征地补偿款; 还有一些单位对住房公积金只扣除不归集。这些现象使公积金制度的信誉遭到了冲击, 影响了国家对整个房改工作的总体安排。
2.2 资金使用率低, 公积金制度优势体现不明显
住房公积金作为一种长期住房储金, 是职工从自己工资袋里拿出来的钱, 被称为百姓的安居钱, 自然希望有人能管好它, 在保值增值的同时获得一种金融便利。低利率是住房公积金贷款最大的优点, 以贷款10 万元贷20年为例, 使用公积金贷款比商业贷款少付约1.45 万元的利息。在当前许多地方让百姓咋舌的房价面前, 理应不愁贷不出去、不愁没人来贷。但是, 目前我国住房公积金贷款余额占房地产贷款余额和居民个人购房贷款余额的比重很小, 个人住房贷款仍主要依赖于商业贷款, 个人住房公积金的作用明显小于商业房贷的作用。截至2004 年末,除去个人住房贷款和购买国债, 全国仍有沉淀资金2086.3 亿元, 占缴存余额的比例为42.6% 。资金闲置已成为普遍现象。大量资金沉淀, 这是资源的浪费。
2.3 从业人员收入差距拉大, 征缴手段匮乏, 公积金归集难度加大
据统计, 到2005 年底, 我国仍有近4500 万职工未建立住房公积金, 有13 个省公积金覆盖率不到50% 。以贵阳市为例, 目前全市在职职工人数约为55.45 万人, 而在住房公积金管理中心开户的职工仅36.9 万人, 约占全市职工人数的66.55% , 其中正常缴存住房公积金的职工人数仅为26.89 万人, 还不到全市职工人数的50% 。目前, 就全国范围而言, 缴存住房公积金的主力军仍然是国家机关、事业单位和国有企业在职职工, 非公有制企业和社会个人只占很小一部分。如贵阳市目前有1.4 万余家注册的非公经济单位, 但在住房公积金管理中心开设公积金账户的仅200 余家, 只占全市非公经济单位的0.15% 左右, 缴存比例相当低, 远远达不到一个省会城市应具有的水平。《条例》规定, 非公有制企业及其在职职工, 也应缴存住房公积金, 但在实际操作中, 却很难把这部分人纳入其范围。此外, 不少人对于住房公积金的缴存是否具有强制性的认识也存在偏差。一些用人单位认为住房公积金不像社会保险般具有强制性, 因此可缴可不缴; 还有的单位认为, 他们已经提供了住房福利、住房补贴等, 因此可以代替住房公积金, 公积金的缴交存在较大的随意性。住房公积金作为一项法定的征缴制度, 其覆盖面还相当有限。而公积金管理中心也因缺乏有效的责令缴存手段, 使《条例》在执行过程中难以落实到位。
2.4 低进低出利率制度损害职工利益, 投资手段单一削弱公积金市场竞争力
《条例》中规定住房公积金实行专款专用的政策, 职工除了买房、建房外不能挪为他用。对于职工来说, 若是没有购房需求, 这样一笔资金就长期不能使用。建设部与中国社科院经济研究所联合展开的一项针对住房公积金个人贷款的调查显示, 在北京, 使用公积金贷款的居民中, 高收入者( 人均年收入24000 元以上) 占40% , 中等偏上收入者( 人均年收入12000 元) 占34% , 中等偏下和低收入者( 人均年收入6000 元至8000 元) 占26% 。在公积金使用方面, 按规定除购房可提取账户资金支付房款以外, 还可以优惠利率得到贷款, 借贷的金额越大, 还贷的差额则越大。如果购房人是低收入者, 非购房人是高收入或相对高收入者, 这还比较合理。但实际上, 现在的非购房人中,更多的是低收入者, 他们非但未得到接济, 反而接济了高收入者, 显然, 公积金存在着穷帮富的问题。《条例》还规定, 公积金除了专款专用外, 只能用于购买国债获得收益, 投资手段的单一以及重管理、轻经营的行政化管理思想使得公积金在保值增值上面临很大的风险, 不符合资本受益原则, 制约了住房公积金的发展。
3 完善我国住房公积金制度的对策
住房公积金制度是为政府政策目标服务的专项储蓄基金制度, 由于现有制度的缺陷, 导致其偏离了政府政策目标, 逐渐暴露出弊端, 这也是近年来全国公积金机构调整工作难以推进的原因。
3.1 着力扩大公积金覆盖面
3.1.1 扩大缴交范围
今后, 公积金的归集范围还应进一步扩大, 无论何种形式的单位, 只要有雇用人员都应纳入缴交范围, 住房公积金管理部门必须对当地就业情况进行跟踪。上海市在这方面已经做出了有益的探索, 适时地调整、推出了《上海市城镇个体工商户及其雇用人员、自由职业者缴存、提取和使用住房公积金实施办法试行》等一系列政策, 把这部分流动性较大的劳动者也纳入到参保范围, 扩大了住房公积金使用人的范围归集面, 这不仅能增加资金来源, 也可使更多的人员被包容到社会保障的网络中, 从而减少社会的不安定因素。
3.1.2 服务政府目标
住房公积金制度主要应定位在城市中等及以下住房水平的人员。既然政策性住房储蓄在资金的可得性上享有政府的多种优惠, 在资金的运用上就应更好地体现向中低收入户倾斜的目标。为使政策性住宅金融更好地为政府目标服务, 应出台中低收入阶层的划分标准, 各个城市可以根据具体情况在国家标准的范围内浮动。中低收入阶层划分标准确定后, 要强制各个单位对这些阶层提供住房公积金。此外, 还应根据不同时期特定的扶持对象, 制定具体的可实施的信贷目标, 如中低收入户购房贷款占资产总额的比重、经济适用房贷款的比重、低息固定利率贷款的比重、政策性贷款与商业性贷款的比例关系等, 以规范政策性住房金融的业务范围, 发挥其金融导向功能。
3.2 加强住房公积金的归集管理
3.2.1 制定相关法律
从国外实行住房公积金制度的经验看, 不仅有基本法, 还有针对关键环节的与基本法配套的法律法规。但在我国, 相关的法规尚未建立, 唯一的政策依据《住房公积金管理条例》, 只是以政府令的形式颁发, 而没有经过严格的法律研讨和立法程序, 难以保障公积金制度的有效实施。应在广泛调研基础上, 尽快建立相关法律, 同时还要在总结本国经验教训和借鉴国际成功经验的基础上, 针对运作过程中责、权、利等关键环节立法, 以法律手段维护制度的严肃性。
3.2.2 开展执法检查
要大力开展住房公积金缴存情况的执法检查, 加强部门之间配合, 采取行政、法律、建立信息系统等多种手段, 对执行住房公积金制度情况进行全面清理, 充分发挥各单位工会的监督作用, 把住房公积金建立和缴存情况定期向职工代表大会报告; 要重点督促非公经济组织和个人执行住房公积金制度, 做到应建尽建, 应缴尽缴。
3.3 提高公积金的使用效率
3.3.1 调整信贷政策
从各国政府干预住房融资情况看, 主要做法有四: 一是免税。例如美国政府规定个人收入用于购房支出的免收个人所得税; 二是贴息。银行以低于市场水平的利率为购房者提供贷款, 利息差额由政府补贴; 三是为贷款购房者提供保障; 四是对住房储蓄予以奖励。相比之下, 我国的住房公积金制度在资金使用中对借款人的支付能力给予了过分的关注, 收入较高的居民可优先并获得较大额度的贷款, 广大中低收入者得不到应有的支持。因此, 我国的住房公积金制度应根据居民不同的需求, 设计不同的品种, 尽可能保护所有( 贷款、不贷款) 职工的利益。如, 对需要购房的储户, 设计低存低贷、存贷挂钩的固定利率储贷合同, 以降低借贷成本和利率波动的风险; 对不需要购房的储户, 设立市场化利率的储蓄品种, 将住房存款利率与公积金的储存年数相连接, 鼓励居民参加住房储蓄, 并将之作为一项长期投资, 增加住房公积金的积累额; 或根据储户的需求, 设计与商业贷款相配套的抵押担保产品, 降低居民购房的保险负担。
3.3.2 加强宏观调控
要提高公积金的使用率, 最根本的一点是让广大城镇居民买得起房。新加坡从上个世纪的50 年代起, 就以政府名义大量修建经济适用房, 并对自住房给予政策优惠。现在, 整个国家90% 以上的人都是居住经济适用房,为国民提供了有效的住房保障, 这显然也成为我国政府当前的住房政策主张。今后, 应大力增加对公共住房保障的支出( 即经济适用房和廉租房的支出) , 逐步加大保障性住房的投资规模, 增加保障性住房在住房供应体系中的比例, 并按照中低收入人群划分标准, 严格控制供应对象。此外, 还应改变现行保障性住房的出售政策, 对其实行封闭式管理, 对符合条件的居民可以申请购买, 但如果需要出售, 只能按规定的价格卖给政府, 以此避免各种寻租行为。
3.3.3 简化办理手续
要简化贷款手续, 规范业务流程和审贷制度, 减少审批环节, 各个部门和环节之间应该通过联网, 实现资源共享, 信息沟通, 为贷款申请人提供更为便捷的服务, 方便职工贷款; 有关部门要增强服务意识, 加强宣传, 主动与开发企业合作, 处理好规范管理与业务创新的关系, 提高服务水平。
3.4 保障公积金安全运行
当前, 各公积金管理中心实行独立核算、独立经营,在同级监督不力的情况下很容易造成腐败。要通过立法健全监督机制、明确监督责任、加大监督力度, 确保公积金使用、管理的安全有效。
3.4.1 建立专门监管机构
应成立专门的直属于国务院的住房公积金监管机构, 对公积金的运行进行监督管理, 机构实行垂直管理, 设置片区性分支机构, 不受地方政府的约束, 机构应定期向公众公布监督报告, 并接受审计部门的监督。
3.4.2 建立信息发布制度
公积金制度是一种国家强制储蓄制度, 公积金的所有权应该归广大储户所有。储户与公积金管理中心应该是一种债权债务关系。作为所有权人, 广大储户有权利了解公积金的归集和使用情况。因此, 公积金管理中心应该建立信息发布制度, 提高公积金的透明度, 将公积金的管理置于广大民众的监督之下, 以保证公积金的合理使用,避免非法占用。
3.4.3 提高从业人员素质
在招聘新人员时应注重思想品质、职业道德和业务能力方面的考核, 还要组织定期、不定期的全方位业务培训。
