“大审计制”国家经济监督系统的构建及动力机制探讨
一、问题的提出及文献回顾 构建具有民主特色的独立的国家经济监督系统，西方主要发达国家在此方面积累了丰富的经验。关于国家经济监督体系的研究，国外专家主要围绕民主政治体制下构建以议会监督为代表的民主监督为主导、以审计专业监督为主体的独立的国家经济监督体系而展开。在民主政治体制下，西方主要发达国家构建的国家经济监督系统包括议会监督和“立法型”、“司法型”、“独立型”等类型的审计监督。1866年英国伦敦议会通过了《国库和审计部法》、1921年美国公布了《预算和会计法》，依据上述法案，英国和美国在国会之下设立了“立法型”的国家审计机构；法国早在1807年就建立了以会计法院为代表的“司法型”国家经济监督机构；19世纪80年代以后，日本设立了以审计监察院为代表的“独立型”国家经济监督机构。西方国家经济监督体系是基于“民主宪政”体制而构建的比较完善的独立于国家行政系统的国家经济监督体系。中国与西方国家的政治、经济、文化背景不同，因而西方国家的经济监督体制不适用于中国。
党的十七大报告明确提出我国政府体制改革以“大部制”的构建为基本方向，党的十八大报告进一步指出要深化行政体制改革，稳步推进大部门制改革。完善国家经济监督体系的研究也属于“大部制”改革研究的范畴。一批学者从“大部制”改革的视角，探讨监督系统的地位和构建思路，其中比较有代表性的观点是：石亚军等（2008）、倪星等（2008）提出要在政府部门的整体层面构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，政府体系的上下两端为数量较少的决策与监督部门，中间为根据宏观职能进行分类的数量较多的执行部门。但是这批学者并没有给出构建国家经济监督系统的具体思路和方案。 上述观点都是把审计独立性和单纯的可行性作为评价和改革国家经济监督体制的出发点或标准。笔者认为国家经济监督体制改革，不仅应将“独立性”、“可行性”作为改革出发点，而且还应将增强监督功能、加强民主监督、提高监督效力作为改革的出发点或标准。基于这种思考，本文提出了“大审计制”改革观点。 二、“大审计制”国家经济监督系统的构建 所谓“大审计制”是指在不改变国家现行监督部门机构建制和保留现有监督部门功能优势的前提下，根据功能整合的原则对现有监督部门（包括审计、监察、纪检等部门）的功能进行调整（见图1）：组建“国家经济监督协调委员会”（如现行的经济责任审计联席会议制度）；审计署改为“审计信息署”，专门履行国家经济监督“信息生产”职能；监察部改为“审计监察署”，专门履行国家经济监督“信息应用”职能（纪检委不改变职能，但要打通其监督信息来源及信息应用的渠道）。 国家经济监督协调委员会是一个专门负责协调管理国家经济监督部门的机构，这个机构由党中央和国务院双重管理，由一名政治局委员或副总理以上职务的领导人员担任该机构的专职主席，或者与中央纪律监察委员合署办公。审计部门、监察部门、纪检部门等相关部门主要负责人（兼职）和若干人大代表（专职代表兼任）担任领导班子成员，配备少量的工作部门（将审计、监察部门的法制司、监察部驻审计署检查局、监察部纠风室等划入）和人员。其主要职能如下：一是协调包括审计部门、监察部门、纪检部门及相关部门在内的监督系统的内在关系；二是代表国务院对审计部门、监察部门实行目标管理，作为监督系统的决策部门，负责制定国家经济监督政策制度、国家经济监督中长期规划和工作目标；三是协调国家经济监督部门与国务院各部委的关系；四是协调国家监督部门与人大常委会的关系。 “审计信息署”是履行“监督信息生产”职责和功能的部门。在机构设置上，除了将原审计署法制司和监察部驻审计署检查局划归“国家经济监督协调委员会”，原监察部“信访室”调入审计信息署以外，其他部门均根据审计署职能转换的需要在内部进行小幅整合与调整。“审计信息署”仍属于正部级单位，其功能主要是根据国家经济监督的需求，负责“监督信息生产”。监督信息生产过程包括监督信息输入、监督信息处理和监督信息输出三个环节。 “审计监察署”是履行“监督信息应用”职责和功能的部门。在机构设置上，除了将原监察部“信访室”调入审计信息署以外，其他部门均根据监察部职能转换的需要在内部进行小幅整合与调整。“审计监察署”仍属于正部级单位，其功能主要是根据国家经济监督的需求，负责“监督信息应用”。监督信息应用过程包括法规问责信息应用、绩效问责信息应用和司法问责信息应用三个部分。 三、“大审计制”国家经济监督系统的构建基础及特色 “大审计制”国家经济监督系统概念的提出是在我国政府行政体制改革，建立“大部门制”政府行政管理体制，实行决策、执行、监督三权分离的大背景下提出来的。政府“大部制”改革，不仅需要规范决策、执行部门的职责权限，而且必须规范并强化监督部门的职责权限，同时也对监督部门提出了更高的要求。这一背景是“大审计制”国家经济监督系统构建的实践和理论基础。 （一）“大审计制”国家经济监督系统的构建基础 “大部门制”改革的实质是国家行政授权机制和政府内部控制体制的改革和完善。在决策、执行、监督“三权”分离的政府治理模式下，通过国家“初次授权”，将国家行政权授予不同的权力主体行使。在我国人民代表大会制度下，通过人大代表的选举和召开人民代表大会的方式将国家立法权、司法权、立法和行政监督权授予人民代表大会常务委员会，将国家行政权授予以国务院为代表的各级政府。国务院及其各级政府通过建立若干政府部门并赋予一定的职责权限，将国家行政权授予各政府部门行使。这是国家行政权力的“二次授权”，也称二次分权。我国国家行政体制改革，实质上是按照决策、执行、监督分离的模式对国家行政权力进行“二次授权”的改革。这种改革主要是国家经济资源配置权力的实施和监督权力的改革。 在传统授权体制下，国家行政授权是一种“集权”模式，中央及地方政府将行政权力按“条条”机械切割授予各个部门，政府集中控制决策权和执行管理权，因而难以形成政府与部门的内部制衡机制。实行“大部制”改革，逐步将国家行政授权的“集权”模式变为一种“分权”模式，中央及地方政府将国家行政权分为决策权、执行权和监督权，并将决策权、执行权、监督权分别授予专门的政府部门行使，政府对上述“三权”进行统一布局协调，分类指导管理，有利于形成清晰的权力结构，在政府和部门间建立有效的内部制约以及控制机制。 在“大部制”体制下，决策部门掌控国家经济资源的配置决策权，执行部门掌控国家经济资源配置执行权，监督部门掌控国家经济资源配置监督权。在这种“三权分离”的条件下，决策部门和执行部门之间，决策部门、执行部门和监督部门之间建立起了国家行政系统的内在制衡关系。但是这种制衡关系只有在权力三方制衡力量平衡时才更加有效。一个不可否认的事实是：决策部门、执行部门的“权力强势”和监督部门的“权力弱势”打破了这种平衡，使得这种权力制衡难以奏效。 现行决策部门、执行部门的“权力强势”，主要是因为决策部门、执行部门掌控着国家经济资源的直接配置权，并且有着庞大的行动支持系统和信息支持系统。我国的国家监督系统的“权力弱势”，除了因为不掌控国家经济资源的直接配置权这种“天然”因素外，还有监督系统自身先天不足等原因。在组织设计上缺乏系统的结构权衡，审计部门、监察部门、纪检部门相互“割据”，难以形成统一的行动步调以及集中的权力优势。在制度安排上缺乏合理的权责配置，审计、监察、纪检职能交叉重叠，对决策、执行监督留有较大的监督“真空”和权力漏洞。在机制运筹上，缺乏广泛而有力的监督信息支持系统，审计、监察、纪检定位不准，监督部门内部难以形成相互衔接的监督实施、支持系统等。只有通过调整组织机构、优化权责配置、完善信息支持系统等途径重构国家经济监督系统，才能将国家经济监督系统打造成一个“权力强势”的制衡系统（刘世林，2010）。“大审计制”国家经济监督系统的改革就是出于优化监督系统功能，构建“权力强势”的监督系统，以实现决策、执行、监督部门的力量平衡这一动机。国家行政授权机制改革背景下，“大审计制”组织结构和地位见图2。
（二）“大审计制”国家经济监督系统的特色 “大审计制”国家经济监督系统是一个以监督信息系统循环为主体的权力制衡系统，这一概念是在分析、总结国内外国家经济监督理论和实践经验的基础上提出的。建立和完善“大审计制”国家经济监督系统的思路和方案是在总结现行监督体制利弊的基础上，运用现代政治学、经济学、管理学及审计学等学科中的系统论、信息论等相关原理，吸收现代民主政治思想营养的前提下完成的。“大审计制”国家经济监督系统表现出与其他相关监督体系不同的特色。一是理论上的特色。以控制论的视角分析我国政府治理中的主要矛盾，提出通过强化监督权力来解决决策、执行与监督权力失衡，以实现权力平衡的观点。以系统论的理念探索我国监督权力弱化的根本原因，提出要强化监督权力就必须对监督部门进行系统化的调整，构建开放透明的国家经济监督系统的观点。以信息论的思维探索我国监督系统动力不足的主要根源，提出要构建积极主动的国家经济监督系统就必须从构建开放透明的监督信息系统入手的观点。这些观点为“大审计制”国家经济监督系统构建奠定了坚实的理论基础，同时也体现出“大审计制”国家经济监督系统的理论创新。
二是体制上的特色。在充分研究国内外政府治理模式的基础上，通过将审计部门、监察部门、纪检部门的功能进行调整和整合，构建出权责明确、功能完整、内外信息对称、开放透明、动力充分而高效的适合我国民主政治体制要求的“主动型”国家经济监督系统。国家经济监督体制改革的整体构想突显了具有中国特色的“民主监督”这一特征。 三是技术上的特色。在构建监督信息系统方面，通过引入现代化信息技术，改变了传统的审计部门和监察部门的信息采集、处理、报告的方式、结构和流程，建立了新型的数据化监督信息模型，构建出以“审计报表”（此概念为首次提出）为主导的监督信息平台，实现了监督信息的系统化、数据化、可验证等特征。 四、“大审计制”国家经济监督系统的动力机制 “大审计制”国家经济监督系统的建立和形成是政府行政体制改革的必然产物。在我国社会主义条件下，人民政府的权力来自人民，政府在配置公共资源的执政过程中必须体现“执政为民”的价值理念。但是，在现实生活中，一些政府官员贪污腐败、有法不依、决策盲目、缺乏责任感，一些监督部门监督不到位、缺乏监督动力、对群众反映强烈的社会热点问题反应迟钝、“不作为”、“难作为”等问题严重影响了政府在群众中的威信。因此，改革现行监督体制，建立和完善“大审计制”，是构建我国和谐社会，促进政府廉政、勤政建设，建立和形成“权力强势”的国家经济监督系统的需要。 广泛吸纳社会公众参与对政府执政权力运行的民主监督，借助公众的力量打造“权力强势”的国家经济监督系统，这是“大审计制”监督系统的动力来源。在“大审计制”国家经济监督系统中，合理调整审计部门、监察部门、纪检部门的权责结构，搭建民主监督的信息平台，是满足社会公众对政府公共资源配置决策、执行的参与权、知情权的需要，也是满足社会公众参与监督的需要。“大审计制”国家经济监督系统权力运行模式和信息支持机制见图3。 “大审计制”国家经济监督系统的动力来源体现为以下四个方面。 （一）监督需求的拉动力 “大审计制”是为了满足社会公众参与监督，促使政府执政廉洁、透明、公平、高效而建立的，这一目的为国家经济监督系统提出了明确的要求和目标。要实现这一目标，国家经济监督系统直接运用的手段就是对影响政府执政（国家公共资源配置决策和执行）目标实现的相关行为（包括违反党纪国法、贪污犯罪、懒政庸政等行为）进行处罚和惩治。这种手段可称为“处罚问责”，是国家经济监督的“终极手段”。处罚问责可以使政府执政过程中违反党纪国法、贪污犯罪、懒政庸政行为受到应有的惩处。 政府“处罚问责”的内容包括“法规问责”、“绩效问责”和“犯罪问责”。“法规问责”是指对政府执政行为中违反党的纪律和国家法律、法规、制度、规定的行为，尚达不到经济犯罪标准的责任进行追究，包括经济处罚和行政处罚手段。“绩效问责”是指对政府执政行为中并没有严重违反国家法律、法规和经济犯罪的行为，由于责任人“不作为”、“乱作为”给国家造成损失或没有达成绩效目标的行为责任进行追究，也适用经济处罚和行政处罚手段。“犯罪问责”是指对政府执政行为中的重大经济犯罪行为责任进行追究，适用刑事诉讼和处罚手段。
国家对“大审计制”经济监督系统的问责需求实质上是社会公众对政府监督的需求。在“处罚问责”的过程中，吸收人大代表参与以及将处理结果向社会公示，无形中给专司“监督信息应用”职能的“审计监察”部门带来了压力，使监督部门的“处罚问责”不能也不敢“不作为”、“乱作为”。这种压力就是对国家经济监督系统的监督拉动力。 （二）信息需求的牵引力 “大审计制”国家经济监督系统包括“监督信息生产”和“监督信息应用”两大系统。专司“监督信息应用”职能的“审计监察”部门对政府执政过程实施“处罚问责”，必须掌握政府执政（国家公共资源配置决策和执行）过程中违法违纪、经济犯罪的事实和证据，了解其决策和执行绩效目标的实现情况，即实现监督部门与决策部门、执行部门的信息对称。这种手段可称为“评价问责”，是国家经济监督的“信息手段”。“评价问责”可以揭示政府执政过程中出现的信息弄虚作假行为、资源配置违法违纪行为以及绩效实现水平，为“处罚问责”提供可靠的证据。 为实现监督部门与决策部门、执行部门的“信息对称”，必须通过专司“监督信息生产”的“审计信息”部门及时提供系统、完整、可靠的监督信息。基于“审计监察”部门的“法规问责”、“绩效问责”、“犯罪问责”信息的需求，“监督信息生产”部门必须在信息的覆盖范围、涉及内容、涉及领域等方面满足“处罚问责”的需求。为了实现这一需求，“监督信息生产”部门信息采集范围必须扩展，即将现行的信息采集范围由财政财务收支活动扩展到财政财务管理活动、实物资产管理活动、人力资源管理活动、业务经营管理活动等方面（刘世林，2011）。信息的采集和处理内容必须延伸，即从财政财务管理活动的“合法合规”信息延伸至政府决策、执行活动真实可靠信息，决策、执行活动合法合规信息，决策、执行过程和结果的经济性、效率性、效果性信息。信息涉及的领域必须拓宽，既要涉及经济管理领域，也要涉及行政管理领域。这是因为在政府对社会公共资源进行配置的过程中，决策和执行过程中往往是经济手段、行政手段交叉并用，特别是在市场经济制度不完善的情况下，经济手段、行政手段运用不规范导致经济行为结果和行政行为结果界定不清，这时更需要全方位采集监督信息，以实现监督信息的完整性，进而满足“审计监察”部门“处罚问责”需要。“审计监察”部门向“审计信息”部门提出“处罚问责”信息需求实质上是“监督信息应用”对“监督信息生产”的需求。监督信息生产部门在信息整合处理过程中，必须按照监督信息应用环节信息需求口径提交信息，不得自行缩小审计检查范围，擅自降低信息质量。同时，它所发布的信息必须经得起社会各界的质疑，这无形中给专司“监督信息生产”职能的“审计信息”部门带来了压力，使审计信息部门输出信息的方式和内容更加规范、完整、可靠。这种监督信息应用的“刚性”需求无疑是对监督信息生产的一种牵引力。
（三）公民参与的推动力 在“大审计制”基础上搭建的“监督信息生产”和“监督信息应用”的制度设计中，每一个环节都必须安排民众参与监督的途径和方式，在整个监督过程中必须突出民主监督的形式和内容。公民参与监督最主要的方式是在监督信息生产的输入环节，通过扩大信息的来源渠道，吸收社会各界提供信息，参与监督；在监督信息生产的输出环节，通过扩大信息公开范围，吸收人大代表和其他民意代表对评价信息质询，参与监督；在监督信息应用环节，通过广泛征求民众意见，提出“处罚问责”方案，公示问责结果，吸收社会民众力量参与监督。这种手段可称为“民主问责”，是国家经济监督的“过程手段”。民主问责可以疏通民间与政府及其监督部门的信息渠道，构建社会公众参与监督的“舞台”。 采集，即建立专项信息采集部门，派出专项审计调查组，制定和发出单位、行业综合情况调查表、社会调查问卷、专门问题调查表，例如干部财产申报表、干部任职计划、干部述职报告表等，并对采集的信息验证确认、加工整理，作为主要输入信息。采取多手段、多渠道的复合信息采集方法，不仅可以广泛收集社会信息，也可以保证信息的全面性。扩大信息公开范围，是指在审计信息部门将采集的信息经过验证、整合、评价等处理以后，在向审计监察部门发出审计报告的信息输出环节，邀请部分人大代表、政协委员及其他民意代表参与审计听证会，就审计信息部门对决策部门、执行部门信息的真实可靠性，资源配置活动的合法合规性，资源配置过程和结果的适当性、有效性等评价信息进行质询，从而达到扩大信息公开范围的目的。广泛征求民众意见，是指在监督信息应用环节，审计监察部门根据审计信息部门提供的对决策部门、执行部门及相关责任人的评价意见所提出的“处罚问责”方案，接受人大代表和政协委员质询，对“处罚问责”方案及处罚结果向社会公告。 公民广泛参与监督信息的输入，在监督信息采集方式和内容方面充分反映民意，吸收人大代表和政协委员参与评价质询和问责质询，在监督程序上注入民主元素，问责处罚结果向社会公开，在监督手段上体现民众要求，不仅强化了对政府及其决策部门、执行部门的监督，也是对监督部门的“再监督”。这种连环式的民主监督机制无疑是对监督过程的推动力。 （四）内部制衡的互动力 “大审计制”国家经济监督系统在注入民主监督元素的基础上，将监督系统分为监督信息生产和监督信息应用两大分支系统，在监督系统内部形成了两大系统相互协调、相互制衡、相互推动的局面。 注入民主监督元素是促进监督目标实现的原动力，在民众广泛参与监督的外围压力下，监督系统的内在动力被激活。监督信息生产部门必须按照“处罚问责”的信息需求范围采集信息，按照“处罚问责”的信息需求结构和内容整合并处理信息，按照“处罚问责”的信息需求质量标准输出信息。否则，将给监督信息应用部门的“处罚问责”造成重大影响，甚至导致“处罚问责”无法正常开展，难以达到监督目标的要求，无法向公众提交一份满意的答卷。为了避免这种情况的发生，监督信息应用部门势必向监督信息生产部门施加压力，促使监督信息生产部门按照规范向其提交符合问责要求的监督信息。反过来，监督信息生产部门保质保量向监督信息应用部门提交监督信息后，监督信息应用部门也必须不折不扣地将监督信息加以充分合理地利用。当监督信息没有被充分合理利用，监督信息应用部门将“处罚问责”结果向社会公开和向审计信息部门反馈之后，公众首先质疑的是监督信息生产部门的工作质量。在这种情况下，审计信息生产部门会想尽办法促进监督信息应用部门充分合理地应用信息，以保证监督的有效性。由此可见，监督系统的内部协调、内部制衡是相互的。