审执分立——修改民事诉讼法必作的大动作 审执分立——修改民事诉讼法必作的大动作 审执分立——修改民事诉讼法必作的大动作 试行的中华人民共和国民事诉讼法自1982年3月8日公布以来已经二十二年了，现行的民事诉讼法自1991年4月9日公布施行以来也已13年了，作为新中国制定颁行的重要的民事程序法，民事诉讼法发挥了主要的作用，据有关单位调查认定，民事诉讼法是我国最好的基本法之一。但是，随着时间的推移，随着经济的发展和社会生活的变化，民事诉讼法已届修改之时，认真研究作好修改民事诉讼法工作，具有重要的里程碑式的意义。
修改民事诉讼法遇到的首要问题，是其体系结构的安排，这是大的框架，这个问题确定之后，才能顺利进行下一步的修改工作。在民事诉讼法的体系结构方面，有两个问题需要认真研究慎重确定，一是民事诉讼证据是否需要单独立法，二是民事强制执行是否需要单独立法，这也是学术理论界和司法实务界长期热烈研讨的热门课题。民事诉讼证据是民事诉讼法的核心内容，与民事诉讼的关系极为密切，是不宜单独立法的，否则，民事诉讼法将被架空。而民事强制执行则正好相反，是诉讼外的独立部分，可以而且应当单独立法。民事诉讼中的审判，与审判之后为实现生效法律文书的执行，完全是两回事，因此，审与执是绝对应当分立的。由于历史原因，过去民事强制执行内容“附设”于民事诉讼法中，条文很少，在试行民事诉讼法中，只有24个条文，在现行的民事诉讼法中也只有30个条文，属于原则性意向性的规定，缺乏操作性。我有幸系统参加民事诉讼法的起草工作，并被指派草拟执行程序编的条文，当时就感到强制执行的内容极多，应用性较强，亟需详细规定，但限于条文数量都无法作到。在以后的会议上，我就提出单独制定民事强制执行法的设想，但限于条件，难于实现，只能是可望而不可及的奢想。现在柳暗花明，峰回路转，应当借着修改民事诉讼法的机会，认真探讨，深入研究，制定独立而完备的民事强制执行法，为克服“执行难”，解决“执行乱”的社会顽症，打好坚实的基础。
我认为应当制定独立的民事强制执行法，主要理由有以下四个方面：
1、民事执行法与民事诉讼法是两部既紧密联系又有重大区别的独立法律，不宜混合制定：
（1）两部法的性质不同。民事诉讼法是从程序制度、原则方面确认公民、法人和准法人组织的合法权益的；民事执行法则是从措施、方法方面实现公民、法人和准法人组织合法权益的。顾名思义，执行不是诉讼，就不应设置在诉讼法中。
（2）两部法的地位不同。民事诉讼法处于纠纷解决的前沿，是前提条件；民事执行法则是解决纠纷的后续，是完成行为。没有诉讼，纠纷无法解决；没有执行，确认的权益将无法实现，生效法律文书将成一纸空文，二者是相辅相成的。
（3）两部法规定的内容不同。民事诉讼法规定的是审理民事案件进行民事诉讼的原则、制度和程序；民事执行法规定的是执行生效法律文书履行文书确定义务的原则、制度和措施。
（4）两部法对执法者的要求不同。民事诉讼法要求审判法官被动保持中立，公正公平公开地解决纠纷，确认当事人的合法权益；民事执行法则要求执行法官和执行员主动、积极介入，更快更好地实现当事人的合法权益。
（5）两部法对当事人的要求不同。民事诉讼法要求诉讼当事人依法起诉、应诉、进行诉讼活动，有更多的辩论和处分的权利；民事执行法则要求当事人（主要是义务人）履行生效法律文书确定的义务，积极配合。否则，即强制执行，义务人要承担后果。
既然民事执行法与民事诉讼法有如此之大的区别和差异，当然就应当单独制定施行。
2、我国民事执行的任务更为繁重而艰巨
各个国家地区都有民事执行任务，但数量不大，也易于执行，有些国家甚至不存在法院裁判无法实现的状况。但我国则不同，民事执行任务极大，主要原因是：
（1）作为执行根据的法律文书极为广泛，实际早已超过民事执行的范围，一般包括：人民法院作的具有民事执行内容的生效的民事判决书、裁定书、调解书、决定书、支付令、和解协议确认书；仲裁机构制作的生效的裁决书、调解书；公证机构制作的具有强制执行效力的公证债权文书；人民法院确认的人民调解协议书；经有关协议认可的特别行政区法院，台湾地区法院作出的民事判决书、裁定书、调解书、支付令，仲裁机构作出的裁决书；人民法院制作的承认并执行外国法院判决、裁定及外国仲裁机构裁决的裁定书；人民法院制作的有财产执行内容的生效的刑事判决书、裁定书、调解书；人民法院制作的有财产执行内容的生效的行政判决书、裁定书、赔偿调解书；人民法院赔偿委员会制作的生效的国家赔偿决定书，行政机关制作的具有财产执行内容的生效的依法由人民法院执行的行政决定书，等等。
（2）执行义务人守法观念差，履行生效法律文书意识谈薄，不少人拖延、抗拒生效法律文书确定的义务，个别的甚至暴力抵抗、对抗执行，从而给执行工作增加了难度。
（3）执法环境差，干扰干涉执行工作的事件屡见不鲜，主要来自某些行政机关。某些有权势的行政人员，他们握有各种权力，迫使执行法院和执行法庭、执行员不得不就范，大大增加了执行工作的负担。
（4）执行机构不健全，有不少省、市、自治区人民法院已将执行机构改为执行局，有的仍称执行庭，编制上尚未统一；在执行机构内部是否设立执行裁判组织，认识不一致，设置亦不同，从而影响了执行工作的顺利进行。
（5）执行人员素质偏低，这是全国较为普遍的现象。执行工作是法律性、政策性很强的工作，既需要认真负责的工作态度，又需要刻苦细致的工作作风，还需要认识清晰的法律水平，无论是执行法官还是执行员、书记员，都应是优秀的司法工作人员，但目前不少法院还不具备这样的条件，从而也影响了执行任务的完成。
以上这些，亟需有独立而又完备的强制执行法予以矫正，为执行任务的完成，为解决执行难克服执行乱作出努力。立法是根本，是司法工作的依据，没有完备的执行立法的支持，执行工作的改进和提高，是不可想像的。
3、执行工作的实践证明，现行民事执行工作的立法是难于担负重任的。附属在民事诉讼法中只有二三十个条文的民事执行立法，是难于规范整个执行工作的。我国所以出现执行难和执行乱的局面，除其他原因以外，立法不到位、缺乏独立而完备的强制执行法，不能不说是一个重要的基础性的原因。为了解决执行难克服执行乱的尴尬局面，为使我国执行工作迈上新的台阶，为社会主义法治建设着想，必须改弦更张，寻找出路-这就是在民事诉讼法修改之际，把民事执行部分从民事诉讼法中拿出来，单独制定独立而完备的民事强制执行法。
四、从世界民事执行立法的状态看，单独制定民事强制执行法是发展的趋势。
世界各国及地区民事执行立法的模式有两种，一种是民事执行单独立法，制定独立的民事执行法，或称强制执行法，或称民事强制执行法，如奥地利、瑞典、挪威、冰岛等国，及我国的台湾地区的执行法；另一种是混合立法，又分为两种，其一是与民事诉讼混合立法，如德国、俄罗斯、意大利等国，其二是与其他法混合，如瑞士是与破产法混合，美国是与公司重整、破产等法律混合，英国是与法院法混合。值得特别注意的是有些国家将原来规范在民事诉讼法中的执行部分拿出来，单独制定民事强制执行法，如法国、日本和韩国等国家。但是，我们却看不到相反的，即把原来单独制定的民事强制执行法纳入民事诉讼法中，成为混合立法。这表明一种民事执行立法的发展趋势，是值得认真考虑的。当然，我们不应盲目跟随潮流，轻易仿效。我国的立法一定要根据我国的实际情况和工作需要制定。如前所述，我国执行生效法律文书的环境极差，当事人法律意识淡薄，各种干涉丛生，执行机构亟待规范，执行人员素质须要提高，执行难和执行乱现象屡禁不止，有些地方还愈演愈烈，困扰着广大群众和整个社会。因此，就需加强民事执行立法，制定独立而完备的强制执行法是惟一的出路；而且理论上也坚持这个选择，因为民事执行和民事审判是两项迥然不同的工作，完全应当分别立法，各得其所。
现在还有极个别同志主张在民事诉讼法的框架内修改，执行仍为其中的一篇，可以增加些条文，以满足执行工作的需要。我认为这种修补的作法是难于见效的，因为民事执行工作和当事人的执行行为极为复杂，特别我国社会转型时期的执行问题更为复杂，需要规范的内容极多，所需的条文数量就必然很大，最高人民法院职能部门提出的民事强制执行法草案有二百三十五条，中国政法大学强制执行法课题组提出的中国强制执行法专家建议稿有三百三十三条，这么多条文（即使将来能够压缩），也是难于纳入民事诉讼法中的；如果勉强从事，必然形成尾大不掉，将来贻笑大方。多一部法律不仅无伤大局，反而是有利无弊，表明我国立法的完善，又何乐而不为呢？值得庆幸的是这种主张的人极少，学术理论界和实务界的同志，几乎达成共识：一致主张民事执行单独立法，制定单独的中华人民共和国民事强制执行法。
制定这部法律是我国立法史上的大事，需要认真研究，深入探讨，务求一步到位，尽善尽美。根据过去参加民事诉讼法起草草拟执行编条文和近些年牵头制定强制执行法草稿的经验，我认为制定独立的民事强制执行法应当注意以下几个问题：
1、关于法律的名称
现在单独立法的国家和地区，法律名称并不一致，有的称民事执行法，有的称强制执行法，有的称民事强制执行法。我主张我国的这部法律应称为强制执行法，以突出其强制性，在我国当前的执法环境下，强调这个方面是十分必要的；至于民事二字可以不标，因为这是不言而明的，刑事执行是监狱法规范的，有专门的名称，行政执行没有单独立法，民事执行只称强制执行法就会理解，不必标明民事；再说行政审判生效法律文书以及其他诸多的生效法律文书的执行也包括在这部法律中，如果标明民事，反而涵盖不了其他内容，将会画蛇添足，成为多余。所以，称为强制执行法是适宜的。
2、关于法律条文的数量
我国现行民事诉讼法中执行编的条文采取的是简要的概括式的写法，不利于操作，那是迫于条文少内容多，不得已而为之，不足为训。过去立法有个不成文的但都遵守的规定，这就是条文尽量少，实行“少而精”、“简而明”，结果却事与愿违。条文是少了，但操作性不强，又需用司法解释补充，但司法解释规格低，有很大局限。我认为今后立法不应拘泥于条文的数量，应根据实际需要而定，不宜先有框框，当然起草时需要尽量简明。
3、关于法律的体系
法律体系应当根据法律规范对象的内容确定，应当有内在的逻辑，作有序的排列。我国将要制定的强制执行法体系，应当分为编、章、节、条，应当依强制执行对象和执行措施不同来安排，大体应当分为第一编通则，也就是总则即总的原则性的规定，包括立法的基本原则、执行组织和人员、执行管辖、执行参与人、协助执行人、执行根据、强制措施、执行费用、执行的检察监督等。第二编一般规定，即执行程序的通常规定，包括执行开始、进行、结束，其中也有不予受理、不予执行、执行的变动和执行救济，需要特别注意的是执行义务人的变更与追加。第三编实现金钱债权的执行，包括对现金、存款、收入、动产、知识产权、股权、债权、不动产的执行，对船舶与航空器的执行，以及债权的清偿和执行财产的分配。第四编实现非金钱债权的执行，包括实现物之交付请求权的执行和实现行为请求权的执行。第五编保全执行和先予执行。第六编涉外执行，要规范需要特别写明的与一般执行不同的特点，包括涉外执行的申请和审查，外国法律裁判、外国仲裁机构裁决的承认和执行。本编也涉及香港、澳门特别行政区及台湾地区法院判决、裁定及仲裁裁决的执行问题，这是我国国内的执行事务，绝不是涉外执行；但由于这些地方的特殊情况，也要参照本编关于涉外执行的特别规定进行。
4、关于执行机构和执行人员
在这个问题上，首先遇到的是执行主管问题。执行工作既可以由法院主管，也可以由司法行政机关、公安机关或其他机关主管，外国法律的有关规定，也是各不相同的。但在我国，民事强制执行工作一直是由人民法院主管的，根据目前的情况，仍是放在人民法院为宜。执行机构可称执行局，负责人应当高配，在我国，提高其地位和规格，更有利于执行工作的开展。但必须实行严格的审执分离，执行局只负责生效法律文书的执行实施工作，至于执行工作中的争议，特别是执行主体的变更、追加，也就是执行裁判工作，必须由另外的执行裁判机构承担。负责执行裁判工作的是执行法官，负责执行实施工作的是执行员。
制定独立而完备的强制执行法，是时代呼唤，历史使命，更是我国执行实际的急需，它的顺利诞生，将是民事诉讼法修改的大动作，大手笔，是民事执行立法的突破，是我国社会主义法治建设的巨大成果。我们热烈期待这一天的到来。
