摘 要 行政诉讼法是我国的基本法律，二十多年来首次进行大修，在对行政诉讼法修改问题进行研究时，应当立足行政诉讼制度的产生、发展进程以及目前的社会经济环境，充分运用变革观。从修改后的行政诉讼法来看，在诉讼争议问题解决功能修复、审判权运作自由度提高以及运作的整体环境氛围的优化等方面，体现了变革观的内涵。本文主要从三个方面就《行政诉讼法》修改过程中的变革观运用发表了相关见解。
关键词 《行政诉讼法》 审判权 行政诉讼
作者简介：陈业业，福建社会科学院。
在行政诉讼法修改过程中，一审稿相对比较“保守”一些，而二审稿则亮点非常的多。从数量上来看，二审稿在原来行政诉讼法基础上修改了大约六十二条，与一审稿相比，二审稿则增加了11条。具体而言，就其内容来讲，二审稿一方面在文字表述上进行了变动，另一方面在结构安排上也有非常大的变化，尤其是制度、观念方面的内容变革非常的大，同时这也是值得肯定的。就终审稿而言，较之于以前的行政诉讼法，条文数增加到一百零三条。其中，新增了33条，修改了45条，同时也删掉了5条。修改之后的行政诉讼成文法，更加贴近变革观的内在要求，主要体现在：第一，根据需要，完善和补充了争议解决功能，并且对于行政诉讼制度的作用进行了丰富，比如化解官民矛盾。成文法不仅将解决行政争议明确列为行政诉讼制度的重要目的之一，而且还将调解适用范围扩展到了自由裁量权案件。第二，扩大了行政审判权的可运作空间，与一审稿相比，修正案涉及行政审判权利保障、权力监督、争议解决等多个方面。
一、《行政诉讼法》修改过程中运用变革观的原因分析
2014 年人大常委会最终通过了这次修正案，自此“民告官”就跑步进入到新时代。《行政诉讼法》的修改，作为党的十八届三中、四中全会以来，国家层面的第一法律修订活动，因此应当运用变革观审慎进行。行政诉讼法修改，一方面关系着全体公民的合法权利，另一方面直接关系着行政行为是否合法、正当，而且在一定程度上关系着社会的和谐发展。
（一）《行政诉讼法》是体制变革和发展的产物
从国内行政诉讼制度发展历史来看，最早其产生于民事诉讼制度，经历了五年的时间，国家对《行政诉讼法》的制定开始筹划。在此过程中，党的十三大召开，在中国特色社会主义道路上，要求不断加快和深化改革。在十三大报告中，一方面旗帜鲜明、态度坚决地将政治体制改革和发展，纳入到党的日常工作议程之中，而且这一时机已成熟；另一方面还明确了具体的工作内容，比如行政诉讼法的制定与实施，对行政行为进行严格监察，并且追究相关行政人员的法律责任等。由此可见，党的十三大报告，直接催生了这部法律――《行政诉讼法》。改革开放三十多年来，行政立法史逐渐形成和不断丰富，从基本的拟议起草、到用两年的时间制造基本的法律法规，这在当时是屈指可数的。同时，《行政诉讼法》快速出台，主要是因为政治体制改革不断变化。从某种意义上来讲，行政诉讼制度从一开始就被灌注了改革因子，其发展之路必然如改革之路般履步维艰。
（二）行政诉讼法执行过程中所蕴涵的内在变革变化
由于正处于社会转型时期，影响因素比较多，因此行政诉讼法在具体的实程时，必然将遭遇重重险阻，实践出真知，无论是在行政诉讼主体（原告和被告机关），还是诉讼过程中的指导者（法院），修改后的《行政诉讼法》实施，均取得了非常好的效果。尤其是近年来，国内出现了大量的信访潮，而且群体、群发性抗争事件不断涌现，难以有效昭示诉讼机制之尴尬。近二十年的时间里，各级法院尤在《行政诉讼法》修改、实施过程中都付出了巨大的努力，可见，行政诉讼法已在长期实践中悄悄地走上了变革之路。实践中可以看到，我国最高人民法院就行政许可、信息公开、房屋登记、差钱补偿以及征收补偿和工伤保险行政案件的审理发布专项司法解释，以此弥补在应对新型行政案件审理规则上，行政诉讼法所显示出的供给不足；同时，最高法院还从证据规则撤诉、法律适用以及简易程序和管辖等内发布专项司法条文解释，这在一定程度上进行了适当的修正和改进。除了采用上述正式手段外，最高院还在日常工作中定期发布一些有代表性的典型案例，并将其作为基层改革样本，达到上行下效的目的，或者采用领导发表讲话形式，并且逐渐转向现代化的开放合作型转变。从某种意义上来讲，虽然行政诉讼法和诉讼制度的实施，遭遇到了非常的大的挫折和阻力，但是司法机在体制夹缝中不断地努力和坚持不懈，终于可以使其在日常激荡的社会环境条件下发生了变革，而且局部发生了质的变化。
（三）行政诉讼法的修改，开启了全面深化改革的先河
对于行政诉讼法而言，这一次对其进行修改，使其完成了一次具有历史意义的蜕变。虽然十八大中并未对修改行政诉讼法进行明示，也没有安排具体的工作，但是党的十八届三中、四种全会上做出的全面深化改革与全面推进依法治国战略部署，催生了行政诉讼法的这次大修。从某种意义上来讲，充分发挥行政诉讼的作用，加快推进治理现代化建设进程，成为《行政诉讼法》修改时所面临的一大课题。党的十八大以来，从国家层面上来讲，已经就行政诉讼法的修改做了很多的部署工作，这也在一定程度上彰显了中国共产党作为执政党，同时也体现了对行政诉讼法及相关条文的修改之勇气。针对此次大修，其修改后的内容是否直面广大人民群众是最大的看点，同时对我国新的行政审判制度给予了期待和厚望；在这次修改过程中，是否能够突破单纯的技术层面，更深层次的追求行政审判的根本性和法理性变革，这也是此次行政诉讼法修改的时代意义和价值衡量标尺。在实践中，无论修改主体的主管意愿如何，行政诉讼法的修改均应当立足于历史、客观现实以及未来发展的语境之中，始终坚持合理、科学的变革观，不断健全、完善和改进行政诉讼法，使之更加的完美，并以此为契机，使之成为深化改革以及全面推进依法治国的行为指南和风向标。
二、《行政诉讼法》修改中的变革观
本次对行政诉讼法的修改，体现了变革观的内涵，具体表现在以下几个方面：
（一）行政诉讼法的修改，行政诉讼争议问题解决功能得以修复和强化
从行政诉讼制度性质及其实施来看，不仅表现出监督权力之功能，而且还承载着政府与群众、官民之间的矛盾调节功能。对于原来的行政诉讼法而言，其自然并未在立法目的条款中明确具有行政争议解决之功能，值得一提的是其有效地排除了调解功能应用。从本次修改行政诉讼法一审稿来看，一方面承认了不适用调解的原则，另一方面对行政赔偿以及行政机关依法给予补偿案件适用调解等，做了规定；经过一审、二审，最终出台的修正案中，可以看出其发生了较大的变化。
（二）行政诉讼法的修改，进一步拓展了审判权的应用空间
通过对一审稿进行分析，现行的行政诉讼法修正案中有很多值得研究的课题，比如其从很多的层面对行政审判权的运作空间进行了拓展，这在很大程度上有利于我国行政审判权利的保障、执行和监督，对于实现争议解决功能，具有非常重要的作用。第一，修改后的《行政诉讼法》中，明确回应了国内行政法学者以及研究专家们的呼吁，而且哈斯果断地对原有的具体行政行为论进行了废除，并且直接以行政行为代之，这也为目前行政诉讼案件的受案拓展、行政诉讼法的实施，创造了有利的运作空间和条件。第二，新修《行政诉讼法》中对规范性文件审查、结构等，做出了明确的规定，并且还赋予了人民法院一项新的权力-就不合法规范性文件向制定机关提出了有效的处理建议和意见，该权力的赋予，从根本上解决了国内长期以来所沿袭的红头文件司法审查问题，这是行政诉讼法乃至整个司法体制改革的进步。第三，新修的《行政诉讼法》中，对于存在着的各种类型的争议和问题，依然将原复议机关作为共同被告，其主要目的在于从根本上扭转原来行政复议“维持会”的尴尬局势。从这一修改内容来看，实际上其意味着经行政复议后的相关案件，无论复议机关有没有就案件中所涉及到的问题作出决定或者做出怎样的决定，一律纳入到了现代司法审查序列之中，这在很大程度上提高了对行政复议机关的有效监控效率和质量。第四，通过对《行政诉讼法》的修改，进一步健全和完善了行政许可、征收以及关于民事争议方面的裁决规定，并且明确指出，法院可根据案件当事人的自主申请，对相关争议进行处理，从而将行政争议涵盖在了行政审判权之内。从另一个层面来讲，该部分修改以后，可以有效解决行政审判实践过程中久拖不决的一系列“官了民不了”案件。第五，修改之后的《行政诉讼法》在判决方式上也作出了巨大的改变，一方面扩大了变更判决范围，并且将行政处罚明显不当、或者其他相关的行政行为，尤其是关于款额确定、认定确有误的问题，一律引入新法之中；另一方面，无效确认判决也做出了明确，尤其是其应用范围，并且列入行政行为有实施主体没有依据等重大违法情形范畴之中，实现了行政案件审判权运作范围的有效拓展。
（三）行政诉讼法的修改，进一步优化了审判权的运作氛围和环境
法律、法规的制订、修改，均是社会各界利益博弈的结果，同时也是各方利益群体彼此妥协的产物。从某种意义上来讲，任何法律法法规的制定，不能随所有人的愿，因此也就注定法律、法规无法做到尽善尽美。就新修的《行政诉讼法》来讲，虽然其中存在着较多的有点和值得赞许的内容，在推进我国行政审判制度体系建设、提高执行力方面，起到了非常重要的作用，但其内容规定、条文表述方面，依然有很多有待弥补和完善之处。对于任何一部法律而言，其生命力、价值，体现在具体的实施和执行方面，法律法规的权威性，也在于其具体执行。对于修改后的《行政诉讼法》而言，其良法本意的展现，一方面关系着行政审判机制的转型，另一方面对国家法治的建设产生直接影响。基于此，人民法院一定要立足实际，充分利用修法这一时机，通过法律解释以及案例推动等形式，有效地缩小了法律规范与社会现实之间的距离，以变革观为指导，积极推动《行政诉讼法》的落实和执行。基于此，笔者认为通过该次行政诉讼法大修契机，从以下三个方面进行努力，以期能够发挥新行政诉讼法的作用。
（一）加强行政审判体系建设
在本次行政诉讼法修改过程中，审判体系建设被视为最为重要的一个环节。从国内法学界学者以及实战领域的法官阵营来看，新修行政诉讼法范围包括的内容非常的广泛，行政法院方案布设、管辖以及相对集中管辖和当事人所选的管辖权赋予内容，行政法院布设也比较积极。举例分析：以最高法院行政审判庭梁凤云法官为例，对于一审稿审议前的相关内容来说，其中明确指出了一些内容，比如结合现实情况和要求，建立自主、独立的法院体系。从实践来看，建立行政法院，成为修改《行政诉讼法》的一个最为重大的研究课题。从某种意义上来讲，也许建立行政法院，目前存在的各种行政类案件、矛盾冲突即可迎刃而解。本次修法主事者，似乎对该种近乎“民意”呼吁，没有直接回应。对于新修的《行政诉讼法》而言，在第十八条第二款中也做出了明确的规定，最高法院批准以后，可以根据具体的审判情况和事实，对人民法院跨行政区域管辖的相关行政案件进行明确。对于跨行政区域管辖以及与最初的行政机关归属地法院管辖而言，与复议机关地法院管辖的法律地位相同，必然蕴藏制度设计玄机。其一，跨区域管辖权的行使涉及基层人民法院、中级人民法院、铁路法院等多个主体，其次，被立案审查的行政案件既包括一审行政案件，也包括二审、再审行政案件。同时，根据中共中央关于全面深化改革重大问题的决定，其中明确规定了建立与行政区划相互分离的管辖制度，并将其作为目标；根据中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的重要决定，对上述目标进行了强化，比如最高人民法院通过设立巡回法庭的形式，可以对跨行政区域范围内的各种重大行政案件、民商事案件进行审理。同时，还可以根据实际情况和需要，建立跨行政区划的法院、检察院，并由其办理相关的跨地区案件。实践中，可以应当不断健全和完善行政诉讼方面的机制和体制，对行政诉讼案件及其管辖范围进行适当的调整，从而有效解决行政诉讼立案难以及审理和执行难等问题。尤其是我党十八大，尤其是十八届三中、四中全会以后，最高人民法院利用批准权，对跨行政区域管辖条款进行了进一步扩大化解释，自此以后行政审判体制以及体系发生了转型。就目前我国现行的司法体制改革情况来看，采用的是跨行政区域管辖及相关条款，具体而言即灵活接受方法，将一些常规性行政案件根据需要转交给铁路法院，从而打破了传统的行政审判庭模式，这在很大程度上为跨行政区域专门法院审理行政案件，准备了条件。
（二）进一步优化和改正行政诉讼类型
对于行政诉讼类型而言，主要是根据一定的标准和要求，更加科学合理的对行政诉讼案件进行归纳和分类，并以此为基础，重新设计和改造《行政诉讼法》的整体结构，调查研究发现，在一审稿审议之前，理论学界就有涉及行政诉讼类型方面的著作和研究成果，尤其是近年来，我国司法实务界才针对这一研究热点提出多种设想，并得到了广泛的认可。行政诉讼法受案范围的延伸和拓展，更多的关注在于背景方面，至此，关于诉讼类型的设计和改造研究也逐渐尘埃落定。就现行的《行政诉讼法》而言，修改后对判决类型虽然做出了改进，但是仍然沿袭着传统的、通过判决类型实现行政诉讼类型化效果的主体思想，也就是通过对多种判决类型的具体规定来改造行政诉讼法，使之更加精确、细致。行政诉讼和判决类型化在本质上是相互独立的，从判决类型的角度并不能有效的推导出行政诉讼类型，更无法以此作为行政诉讼类型化的主要评判规范和标准。实际上，行政诉讼、判决两种类型存在的非常密切的关系，主要表现在以下几个方面：其一，诉讼类型与行政判决类型之间并不是1：1的数量关系，这是因为一种类型的诉讼可能出现多种判决形式，即使相同的判决类型，也可能存在于不同的行政诉讼案件中，由此可见，判决类型的不断完善和细分并不能取代行政诉讼类型化。其二，从宏观视角来看，行政诉讼类型化规范结构层面上，有“总则+各章分述”式（日本等国）、德国施行了受案范围+类型条文以及我国台湾地区的总则+特殊规定形式，三种类型之间截然不同。与日本、德国、我国台湾地区等地推行的行政诉讼类型相比，国内新修订的《行政诉讼法》只是将行政诉讼类型化视为隐形，并只在内涵方面进行了细化，包括行政诉讼案件的受案范围、诉讼程序等方面。随着新修《行政诉讼法》的不断推广，各级人民法院需要立足实际，发挥典型案件的指导作用，不断积累个案，并在此基础上形成更加精细化的诉讼类型，最后以基本规则形式固定之。如行政协议作为一种新型的行政案件，本划归为行政诉讼法的受案范围内，法律条文中只是简单的罗列出了政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议这两项，其余均以“等协议”概括之。笔者认为，人民法院可以在个案审理的基础上，通过不断践行行政司法，创设行政协议和相关规定。在司法实践中，人民政府在审理公开案件时，有责任对涉及到的个人隐私以及商业秘密等进行有效的保护，从而为新行政诉讼法的精细化类型改造，准备好条件。
（三）进一步开放行政公益诉讼
本文对《行政诉讼法》实施过程中的成绩、以及存在的不足和问题进行了总结分析，从中可以发现一些问题，比如修改后的《行政诉讼法》依然存在着一些制度方面的空白和缺陷。在新《行政诉讼法》现阶段实施过程中，如何有效破解执行难这一问题，成为一个重要的研究课题。笔者认为，应当以变革观为指导，增加强制性的措施，积极引进问责制。实践中可以看到，做官的最怕头上的乌纱帽被摘掉，而现阶段能够让“官”害怕的措施就只有问责。尤其是党的十八大以来，全国上下都在积极推进廉政建设，借助这一契机，建议对新的《行政诉讼法》第65 条进行补充，以便于能够提供执行效率。总而言之，行政诉讼法作为基本法律法规，多年来首次对其进行大幅度的修改，在此过程中，笔者认为应当结合行政诉讼制度产生、发展和社会环境条件，在运用变革观的指导下，科学修改。
