【摘 要】本文针对2011与2013年两次全国性地方政府性债务审计出现的问题，提出了建立地方政府性债务审计常态化机制的必要性，论述了地方政府性债务审计常态化机制建设的十大任务。
【关键词】地方政府性债务审计;常态化;机制建设
《审计署“十二五”审计工作发展规划》（2011）提出：“将地方政府性债务审计提升到动态化、常态化的审计监督的层面上”。但截至目前，如何“对地方政府性债务实行常态化审计监督”，审计署并没有具体措施，尚处动议阶段。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）是国务院关于全面规范地方政府性债务管理的首次发文，标志着我国地方政府性债务管理的制度框架已基本建成，但并未明确表述以建立常态化机制的方式，对地方政府性债务进行规范管理。笔者基于审计署公开发布的两次审计摸底情况，分析当前地方政府性债务审计存在的问题，探索构建地方政府性债务审计常态化机制及保障措施。
一、两次全国地方政府性债务审计问题
根据中央和国务院部署，国家审计署分别于2011年、2013年对全国地方政府性债务进行两次大规模突击性审计（以下简称“突击性审计”），大致摸清了全国地方债务的规模、结构与类型，反映了政府债务管理中存在的问题，提出了完善地方债务管理的对策建议。然而，前后两次审计带来以下三点问题。
1.审计真实有折扣。
审计署的两次突击性审计都是在事先通知的情形下展开，地方债务负担沉重的政府相关部门可能在审计临近时修饰相关数据，或者在向审计局申报的数据中存在遗漏、不真实嫌疑。加之统计口径不一致，影响了审计数据的真实性和审计结果的准确性。
2.审计质量难保证。
突击性审计任务重、时间紧，审计过程往往是机械性核对、统计数据，难以兼顾地方债务深层次问题，不能因地制宜提出有针对性建议，影响了审计建议质量。此外，地方政府性债务牵涉财政、金融、行政事业单位、投资项目等各种的行业和领域，综合性强、覆盖面广，对于不同行业项目的评估方法也不尽相同。高专业性要求使得审计人员能力有时未能匹配，导致审计重要性水平的确定和风险评估工作无法到位，也影响了地方债务审计质量。
3.审计工作超负荷。
突击性审计给审计部门带来了极大压力，要在短时间内高强度、大范围完成摸排工作，不仅打乱已安排好的审计工作，而且极度透支审计人员的精力。两次大规模审计都面临人力资源紧张的尴尬问题，以某省审计厅为例，该省审计系统人员约3 000人，统筹之后突击性审计人员缺口还高达800人。为此，省审计厅从内部审计协会抽调内审人员，以及相关注册会计师协助，不仅加大了审计成本，而且因为内审、注册会计师审计准则不同，有可能造成审计结论的差异影响审计质量。
二、为什么要建立地方政府性债务审计常态化机制
综上所述，突击性审计并不能满足日益复杂的地方政府性债务管理的需求。《利马审计规定指导方针宣言》（INTOSAI）指出：“审计其本身并不是终点，而是管理体制中不可或缺的组成部分。这一管理体制的目的在于及早披露偏离公共标准的行为和违反财务管理的合法性、效率性、效果性和经济性原则的现象，以便采取相应的纠正性措施，追究责任人责任，进行赔偿;或者事先采取措施防止这种违法、违规、违反原则的行为的发生―或者至少使上述行为更加困难。”地方债务审计常态化机制的特点能够有效弥补突击性审计的不足，从而达到科学管理地方政府性债务的目的。
1.债务数据采集常态化，及时摸清地方债务家底。
地方政府性债务审计常态化机制具有债务数据采集常态化的特点：（1）各级政府债务审计小组在本级政府日常举债活动中，第一时间确认、核实、记录并加强对原始数据的监管，避免债务数据在由下至上的汇报过程中被随意篡改、调整。由此确保原始数据的时效性、真实性和完整性。（2）动态更新数据库，可以查询任何月份、年份的债务数据，并将当下的债务数据与以往数据交叉对比，可以及时了解债务的存量和增量，从而对债务的总体发展趋势有更加动态的了解和预测。（3）对日常的每一次债务数据进行细致且有效的分类，设立债务种类、债务资金来源、承担偿债责任的部门等多个门类，从而加强对债务数据的汇总、分类，便于摸清债务结构。
2.提升债务审计质量，防范财政金融风险。
地方政府性债务审计常态化后，地方政府审计人员可利用对当地财政预算执行审计掌握情况，将地方政府债务管理纳入预算审计，建立地方政府债务常态化审计风险预警措施，完善地方政府性债务管理制度，提高政府财政运行透明度，防范财政金融风险。
3.规范官员举债行为，加强审计问责力度。
地方政府性债务与地方政府官员盲目上项目、搞政绩工程有关。地方政府性债务审计常态化机制建设，将干部经济责任审计与地方债务相结合，强化对地方官员的“债务问责”，给国家利益造成重大损失的，损害群众利益造成恶劣影响的，造成资源严重浪费的，造成生态严重破坏的，盲目举债留下一摊子烂账的，建议组织部门给予组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要追究责任。
三、地方政府性债务审计常态化机制建设的十大任务
1.建立中央政府主导，地方政府分级监管，审计监督的组织领导机制。
我国正处于逐步完善社会主义市场经济的过程中，加强宏观调控和依靠市场调节两者缺一不可。当前我们还不可能完全依靠市场力量来约束地方政府债务，中央政府必须进行较为严格的地方政府债务管理，这是稳定宏观经济、保障经济安全和社会稳定的必要举措。国际经验表明， 地方政府债务风险的出现无不与政府间财政关系的制度设计密切相关。为有效监管地方政府举债行为，世界上绝大部分国家都在中央层次建立了地方政府债务管理机构。因此，必须构建中央政府主导，地方政府分级监管，审计具体操作的组织领导机制。为了提高政府对债务的统筹能力，建立由政府牵头成员单位包括财政、审计、发改、国土、国资、人民银行和银监等部门，形式为“每月一报”的地方债务审计工作会商制度，对债务融资需求、土地出让情况、存量资产盘活、债务计划安排、建设资金分配等方面进行统筹协调与监控，确保地方政府性债务资金借得对、用得好、还得起，全面提高政府债务管理水平。 2.建立财政预算执行审计覆盖地方政府性债务审计机制。
建立财政预算执行审计覆盖地方政府性债务审计机制，是指将地方政府性债务预算作为预算执行审计的一项重要内容，纳入财政预算监督范围。具体而言，在年度预算执行审计过程中将政府债务预算编制、调整以及执行情况也纳入审计机关的审计范围，审查分析财政部门债务管理情况，从而控制债务规模、防止债务风险。优点是：（1）将地方债务作为财政收入的一个组成部分，使债务审计逐渐向政府性资金审计转型。（2）便于了解区域经济发展的特点、重大项目及各部门预算执行的薄弱环节。而这些薄弱环节往往是债务资金易发生问题的关键点。
3.建立地方政府性债务审计年度必审制度。
为了加强对地方债务的审计监督，防范债务风险，建议出台《地方政府债务审计监督管理办法》。该办法将规定对隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等，在出现金融机构清算等情况时地方政府将承担资产损失实行必审制度，相关主管部门以及其他有关单位和个人要积极配合、协助审计机关开展地方债务的审计监督工作;审计机关依照相关法律法规，对地方政府性债务项目资金准备阶段、项目实施阶段、项目竣工决（结）算的真实性、合法性、效益性进行审计监督。
4.建立地方政府性债务审计结果人大报告制度。
经过地方人大常委会表决，通过修正地方《关于加强预算审查监督的决定》，要求地方审计机关将政府性债务纳入审计报告内容，每年必须向地方人大常委会报告，以增强人大对财经工作的监督、促进政府加强财政风险控制。不仅定期要向人大报告，还要把审计结果及人大审议情况及时向社会公布，积极呼应人民群众和人大代表对地方债务的关注，加强社会监督。
5.建立地方主要领导经济责任延伸地方债务审计制度。
经济责任审计要按照中央组织部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（2013.12）要求，把政府性债务状况作为党政领导干部任期经济责任审计的重要内容，加强审计监督。必须特别关注地方主要领导主持工作下地方政府性债务情况，关注地方政府性债务、财政资金用于过度超前建设和形象工程等问题，着重审查领导干部任期内的举债决策、任期内形成的债务以及对债务的管理。将地方政府性债务审计纳入经济责任审计环节，是以强化问责、规范举债责任人为目标。审计机关应将举债责任明确到具体单位、责任组和责任人，通过比较经济增长与债务的动态相关性，分析相关政府的偿债能力（运用债务率、偿债率、逾期债务率和借新还旧偿债率等指标），对相关责任人起到督促、建议和警示作用。对于盲目举债造成重大损失，管理缺失造成债务回收困难，挤挪用和贪污，债务逃避和恶意拖欠还债的行为，要严肃追究有关人员的责任，加强其债务风险意识与相应的责任意识。
6.建立地方政府性债务审计与投资项目审计相结合机制。
地方政府性债务审计与政府投资项目审计相结合，主要是关注债务资金的项目投资方向，尤其是对债务资金投资的重点项目进行跟踪审计监督，加大项目绩效审计综合分析力度。从项目立项、建设竣工到运营管理及还贷情况等几个方面评估项目的经营能力、盈利能力、持续还款能力和再融资能力，提高资金使用效益。此外，要严厉查处项目建设过程中的寻租和腐败行为，及时预防债务资金使用管理中可能出现的各种问题，防止资金被违规挤占挪用或挥霍浪费，确保资金安全，保障政府偿债能力。
7.建立地方政府性债务审计与金融审计相结合机制。
金融审计重点关注金融机构在贷款过程中的风险问题，尤其是以固定资产为担保的贷款流程、标准、放贷、贷款资金运用情况等后续贷款追踪管理，确保资金运用的效益性，为金融机构降低风险。将债务审计与金融审计相结合，金融审计时重点审查政府向金融机构融资后，是否将资金运用于实体经济发展，是否满足经济结构调整，是否具有效益等。由于政府性债务通常是巨额资金，对大额贷款的管理控制，有助于合理控制信贷资金的杠杆率，推动贷款制度的完善和创新，使政府与金融机构都最大程度的降低风险，从而形成良性合作关系，实现双赢。
8.建立地方政府性债务审计风险预警机制。
建立地方债务风险审计预警机制，能对政府债务相关信息，如举债主体、数额、期限、资金的运用情况、偿还情况等政府经济活动进行跟踪、监控，及早发现政府债务危机信号，预测政府面临的债务风险，使政府能在债务危机初期及时采取有效措施，降低债务风险。构建地方债务审计预警机制主要有以下四个要素：一是风险预警指标体系，作为债务风险程度判别的基本标准;二是动态监控，根据地方政府经济形势变化、政府债务规模水平变化等情况，对债务风险实时评估;三是偿债资金来源，确定未来偿债资金来源，预测偿债行为对财政资金的需求，形成长期、滚动的债务偿还预算;四是违约概率，确保政府在债务风险来临时能及时做出相应措施，以降低影响。
9.建立地方政府性债务审计四级网络机制。
构建地方政府性债务审计四级网络机制要求省、市、县、乡镇四级政府债务信息网全面覆盖，各级网络间相互协作、分享信息。建立完备的政府债务数据资源目录及基础债务信息数据库，实现从审计系统中获取、存储和转换的数据集成功能。从长远来看，地方债务审计四级网络机制的建立对于节省审计成本、促进审计工作的展开具有长远效益，尤其是在进行跨项目、跨领域审计时，能为审计工作打好基础，为常态化审计创造条件，实现债务日常监督管理。
10.建立地方政府性债务审计整改责任制和责任追究机制。
必须落实审计跟踪回访制度，整改结束后，审计部门要对被审计单位的整改情况进行检查核实，并形成专题报告上报党委、政府。同时，审计、财政等部门要加强协调配合，盯紧审计检查中发现的重点问题不放，跟踪监督，确保问题得到解决。对督查中发现的重大问题，要及时向党委、政府汇报，督促相关部门落实，确保各项整改措施落实到位。审计部门要对审计结论落实情况进行跟踪督办，对拒不落实审计整改意见的部门和单位，要依照有关法律法规，追究相关领导和有关人员的责任。
四、建立地方政府性债务审计常态化机制的保障措施
1.组织保障。
可将审计主体与审计对象相对应，实现扁平化管理，即省、市、县、乡镇四级政府的债务各有清晰的审计主体与之对应，职责明确，遇到个别情况，实时动态调整，有效避免推诿、扯皮，以提高工作效率。同时打破处室界限，加强审计资源整合管理。建议专门成立地方债务审计领导办公室，由局副职挂帅，财政审计、经济责任审计、计算机中心等处室组成联合部门，并指定财政审计处室具体负责与联系，搭建起一个级别高、功能全、范围广的组织机构。
2.制度保障。
地方政府性债务常态化审计作为一项长期且持久的审计工作，必要的制度保障至关重要。完善信息披露制度可以让审计监督与社会监督形成互补：审计监督发现不了的细节性问题，可以借助社会监督来弥补;而社会监督发现不了的专业性问题，可以通过审计工作完成监督。完善信息披露制度就是要让地方政府性债务的监督和问责以债务信息透明化为基础，拓宽国内除了年度财务报告、审计报告以外的其他公开披露渠道，并着重加大预算信息、财政信息和审计信息的公开力度和频次。可以建立相应的专门披露网站，将审计过程或审计结果的必要事项、债务规模结构以及债务资金偿还等信息进行披露。
3.技术保障。
一是要建立常态化的数据获取机制。缺乏常态化的数据获取机制制约了常态化审计获取全面数据，更遑论数据分析常态化。在审计调查了解阶段甚至现场审计时，常常不能获取理想的全面数据。各级政府机关应建立常态化数据获取机制，在债务发生变化的第一时间获取第一手债务信息数据。这是债务管理、债务审计及其他一系列后续相关工作得以有效开展的基础建设工作，起到地基的关键性作用。二是要建设数据联网审计平台。在财政改革的不断深化下，许多政府机关已陆续建立数据联网审计平台。比如，财政系统的“金财工程”，实现了与机关事业单位会计结算中心之间的联网，对数据进行有效整合，在此基础上构建的审计数据综合分析系统，为政府性资金审计提供了有利支撑。以此为参考，地方政府性债务审计也可利用数据联网审计平台的建设，在各级政府机关、事业单位、融资平台间实现债务资金数据联动，在日常统计债务的借、投、还等环节形成联动、匹配的数据储备，为审计工作的展开提供有效的数据支持平台。
4.人才保障。
构建地方债务审计人才建设和培训机制尤为重要。可按培训对象分为短期日常培训和长期计划培训两种。（1）短期日常培训包括每周（具体频率可以依据各地政府培训人员业务素质和审计业务复杂度而定）开设债务审计培训课程，主要面向一般的审计人员，除了对其专业技能进行升级，还要提高他们的学习能力、沟通能力和团队合作能力，帮助审计人员开放心态，自觉将个体融入整个团队中。（2）长期计划培训以培养高层次管理人员为主，制定审计师三年培训发展计划，提高其沟通协调能力、管理能力以及处理复杂问题的能力。充分加强管理人员的管理知识和研究成果的学习，积极主动地运用到实践中，不断提高在复杂组织系统中的指挥领导和协调作战的能力。
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