摘 要：结合我国公共行政改革和政府管理的实际，对我国政府效能建设和绩效管理问题进行系统的理论研究。并对改善地方政府效能建设与绩效管理提出建议：领导应转变观念，高度重视推进绩效管理；注重绩效管理与评估的环境优化；加强政府效能建设与绩效管理的立法工作；引入公民参与机制，实现政府绩效管理评估主体的多元化；建立健全科学的政府绩效管理体系和评估机制。
关键词：地方政府；效能建设；绩效管理；评估机制
中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）36-0001-02
近几年，随着我国行政体制改革的不断深入和政府管理水平的不断提高，一些地方政府和部门已开始尝试进行政府效能建设和绩效管理的实践活动。在理论研究方面，一些学者也对我国传统的行政效率研究方法提出了反思和批判。可以说，政府效能建设和绩效管理问题是目前实践和理论中的双重热点，也是建设服务型政府的关键。但对于如何推进地方政府效能建设与绩效管理，却缺少必要的梳理和认知。而且，推进地方政府效能建设与绩效管理存在一些问题急需解决。
一、推进地方政府效能建设与绩效管理的主要困境
（一）理念误区，认识模糊不清
地方政府的效能建设，为政府绩效考核从理论和实践上积累了一些经验，但存在着将绩效评估代替绩效管理的片面性。绩效管理是一项系统工程，其流程通常被看作是一个循环，这个循环分为五个步骤：绩效计划、绩效实施、绩效评估、绩效反馈与面谈以及绩效结果的应用。由此可见，绩效评估只不过是绩效管理中的一个环节，远非绩效管理的全部。但在实践中，人们总是把绩效管理等同于绩效评估，又把绩效评估等同于打分和奖金发放，导致执行偏差；或是重评估结果轻评估过程，并没有真正把绩效管理作为完整的系统引入地方政府部门的管理中。因而，在地方政府的效能建设中，看到更多的是绩效考核和评估，绩效结果缺乏沟通，也缺乏配套改进措施。
（二）相关的理论研究和实践不足
首先在理论研究方面，政府绩效管理属于世界性的难题。政府绩效的公共性，决定了很多内容难以量化，有的甚至不能量化。加之我国政府绩效管理起步较晚，现在基本处于萌芽状态。其次还存在理论研究与管理实践严重脱节的问题。目前，政府绩效管理的研究主体是高校等科研机构，政府部门的主动参与甚少，有些政府部门拒绝为学者们的研究提供数据，造成公共行政管理研究的停滞。
（三）缺乏统一的法律、法规和相关政策保障
当前我国的政府绩效管理工作多数都处于自发状态，国家尚未制定统一的法律、法规和可操作性的相关政策来规范其执行。因而，各级政府的绩效管理往往带有一定的盲目性和随意性。另外，绩效评估内容和评估机构的设置等几乎都是基于政府本身需要而定，没有客观的衡量标准，更没有形成制度化，评估结果难以做到客观、公正。
（四）评估主体单一
我国政府绩效管理的评估多数以官方评估为主，一般采取自上而下的内部评估形式，由上级对下级进行评估。相对缺乏广大民众的积极参与，特别是缺少有专家、学者和媒体组成的第三方评估，从而忽视了社会公众的利益与需求。政府评估实际上是政府部门的内部控制、监督行为，与公共管理的要求相去甚远。此外，由于信息的不对称，公众难以掌握充分的信息对政府的绩效进行科学、公正的评判，这就难免会影响评估的客观性和准确性。
（五）缺乏科学的绩效管理体系和评估机制
1.绩效计划制定和实施存在缺陷。一是绩效计划的制定忽视岗位分析。科学的岗位分析是实行绩效管理的基础。每个岗位性质不同，工作要求不同。因此，必须对各个岗位进行相应的分析，并制定出相应的工作标准和要求。工作标准是分解计划目标的依据，也是绩效评估的具体标准，用于评价岗位职责的履行绩效。现实中的效能建设考核细则，缺乏科学细致的工作分析和岗位说明书，工作标准不具体，职责不明确，并适用于所有的职位和职务，难以做到科学化和量化。二是绩效计划的实施忽视过程监管。在绩效计划实施中，管理者要对员工工作进行指导和监督，发现问题予以解决，并随时根据环境的变化和实际完成情况，及时调整和改进绩效计划，这就需要进行监管。过程监管作为控制职能，是绩效计划的保证，必须以计划为依据，制定相应预警机制，保证绩效目标的实现。地方政府大多是在制定好计划后，就等着年底的绩效考核，缺乏政府官员实现目标过程的监管，是绩效管理的薄弱环节。
2.评估指标体系设计缺乏科学性。一是评估指标设计主观性强。当前我国政府在进行绩效管理时，在绩效评估指标的设计上，虽普遍克服了传统的“GDP”顽症，但凭经验选择易于界定和衡量的指标，缺乏数据支持和科学的分析测评，使得评估指标无法全面综合反映政府部门的真实绩效。二是政府绩效评估的指标结构不合理。主要体现在三个方面：重经济增长指标、轻社会发展指标，对政府提供服务的数量和质量、公众满意度等指标缺乏关注；重短期产出、轻长期效益；重正向指标，轻负向指标，带来行政管理的低效率。
3.评估程序缺乏制度规范，忽视绩效反馈与改进。目前，我国的政府绩效管理评估程序由于缺乏制度规范，评估过程存在很大的随意性，同时政府绩效管理评估过程具有封闭性、神秘性，缺少公众和媒体的监督。因此，政府绩效管理评估结果很难做到客观、公正。另外，评估的结果只有通过反馈，让评估对象了解绩效状况，才能将评估主体的期望传达给对象，然后针对存在问题制定合理的改进方案并付诸实施。在绩效改进中，可通过培训明确问题所在，达到绩效管理的目的。
4.评估方式存在误区。从评估的方法上来看，政府绩效管理评估存在着重视定性评估、忽视定量评估的误区。使用这种简单、定性的评估方式容易影响评估的准确性，体现不出因层次、类型、岗位绩效要求的不同而带来的差异性，从而不能真正反映出各类政府部门及其管理人员工作的真实情况，导致考核与岗位责任和实际效果脱钩，考核结果有失真的可能性，破坏了绩效管理的激励作用。
