摘要：自金融危机以来，受我国宽松的财政政策影响，地方政府的债务规模空前增大。新修订的《预算法》对地方债的问题提出了更高标准的要求，如何控制地方债的规模以及实施有效的风险把控也一直是地方财政学关注的焦点话题。就当下来说，我国地方政府债务的总体规模日趋庞大，正逐渐成为制约地区经济发展的严重隐患。笔者认为地方债形成的原因主要包括财政体制的不完善、预算软约束以及不合理的考评机制。因此，必须采取诸如：完善转移支付制度，健全财政体制;优化政府的考核机制，促进政府职能转变;改革预算管理制度，加强社会监督力度等切实可靠的手段来遏制日益膨胀的地方债规模。
关键词：地方政府债务;转移支付;预算管理;分税制
在我国，地方债是发行主体相对于中央政府来说的，主要由地方政府部门、事业单位等为平衡财政收支而进行的债务筹资。按照债务发生的条件，一般可将地方债分为直接债务和或有债务。自94年分税制改革以来，随着中央政府财权上收、事权下放，加上资金的利用效率低下，地方政府普遍面临财政入不敷出的困境，地方债便顺理成章成为了地方政府融资的重要途径。
其实我国曾在旧《预算法》中就明文禁止地方政府私自举债，但地方政府会为解决资金缺口问题，依旧采用诸如城投债等其他各种方式，以非政府名义隐性发行债务，这不仅导致地方政府债务不断膨胀，还使得部分隐性债务难以监管，并逐渐呈现失控之势。针对地方债禁而不止的现象，并结合我国当下新型城镇化建设的需要，在新修订的《预算法》中，对地方政府债务的约束有所放松，但同时也对现有地方债的举债及管理提出了更高的要求。
一、我国地方政府债务现状及存在问题
(1)地方债规模日益膨胀，管理风险加大
目前，我国地方债总体规模较大，并呈现不断扩大的趋势。造成上述问题的原因是多方面的，由于某些地方政府债务较为隐蔽，结构也较为复杂，不完全统计，自97年亚洲金融危机我国地方政府性债务规模扩大以来，到2013年年均增长速度已达到20%以上。据2013年国家审计署在政府债务情况报告中公布的数据显示，至13年6月，地方债务总体规模已逼近18万亿元。其中包括10.9万亿元有偿还义务的债务、4.3亿元负有救助责任的债务和2.6亿元具有担保责任的债务。与此同时自07年以来我国的财政收入年均增幅仅为16.6%，伴随着经济增长放缓近年来还有不断收缩的趋势。相比地方债而言，13年的财政收入不足13万亿元，如此大的负债规模无疑增大了政府债务风险。
(2)多数地方债举债形式隐蔽，债务呈现隐性化
在新《预算法》修订前，我国地方政府是不能私自举债的。但由于存在收支缺口，地方政府便采用诸多名目使负债隐性化。资料显示，我国政府债务中地方债有近八成的部分来自商业银行或金融机构。在筹措资金时，地方政府往往利用其政府信誉，采用隐蔽方式(如组建融资公司、利用信托筹资等)变相绕过《预算法》的约束，向银行或金融机构获得资金。而地方政府背后往往有信誉极佳的中央政府支撑，因此此类贷款的审批也较为宽松。加上此类软预算约束负债通常不会纳入财政预算管理中，上级监管部门难以及时获知并调控，具体方案也不会向社会公开，因此地方举债程序不透明乃至多头举债的现象可谓司空见惯，举债形式也日益隐蔽化。
(3)地方债高度依赖土地财政，偿债方式较为单一
目前，多数地区仍存在用土地财政收入来偿还地方债的情况，这使得地方债对土地财政以及国家房地产政策的变化日渐敏感。由于土地属于不可再生资源，而地方政府动辄让渡数十年的土地使用权换取财政收入作为偿债担保，这样的方式势必导致可用的土地资源日益减少，地方政府的土地财政收入也会逐渐萎缩，使得原本就较低的偿债能力会更难以为继。事实上很多地方的地方债务都处于逾期偿还的境地，部分地区甚至还出现无法偿还的现象。
(4)地方债用途不合理，资金利用效率低下
受我国官员的考核机制影响，地方政府行为往往带有浓厚的政治色彩，地方政府为突出其政绩，会更倾向于将资金用于当地的形象工程、面子工程中，经常出现一届政府一个标志性工程的局面，有些资金甚至会为政府官员的寻租而设，此外还有些地方政府存在盲目举债的现象，筹措资金后不能及时利用，再加上地方债务筹资具有隐蔽性，难以受到公众监督，这些都导致了地方债资金的利用效率低下。
二、我国地方债问题的成因分析
(1)财政体制缺陷致使地方财权事权不对等
自1994年分税制改革后，中央政府将财权进一步集中化，地方税收收入只包括税源分散、征收难度大的地方税以及共享税中地方留存的一部分。与此同时，按照现代地方财政学理论，伴随着中央政府将相应事权下放，民众对于地方性公共品的需求也不断提高，地方政府在财权不增反降的前提下支出却呈上升趋势，因此各地政府普遍面临财政资金不足的困境。此外我国当下的财政转移支付制度还有待完善，依靠中央政府的财政拨款以弥补缺口无疑是杯水车薪之举，因此地方上通过举债筹集资金便成为必然。
(2)以政绩为主的官员考评机制强化了地方举债的意愿
长期以来，我国GDP的增长主要都是依靠投资的拉动而实现的，相应的为保证地方经济的发展，则催生出了一套以地区GDP为主的政府考评机制。在该机制下，地方政府往往轻民生、重发展、以GDP增长马首是瞻。与此同时，当下多数地方的官员任期为三至五年，所以常常出现上任官员的债务还没还清就已经调走的现象;而新任官员则会迫于前任政府的债务问题以及自身政绩考核的双重压力下举新债、还旧债以谋发展。长此以往，地方债势必越积越多，也越发难以控制。
(3)预算软约束难以有效控制地方政府债务规模
通常地方政府债务是因为财政收支产生缺口而导致的，但产生财政收支缺口后，地方是否举债还受到财政预算的约束，通过强有力的财政预算约束可以尽可能地推动地方公共财政朝着良性方向发展。但由于我国财政体制不完善，地方政府则形成了一种预算软约束的状态：一方面，由于我国中央政府与地方政府间独特的关系，地方政府在举债的背后往往是中央政府的隐性担保，倘若地方政府无力还债，中央政府出面解决的可能性极大，在这种预期下地方政府举债便更肆无忌惮;另一方面，虽受《预算法》约束，但出于政府机构的信誉，大多数金融机构往往会积极配合政府，放松借贷资金标准，直接或间接的帮助地方政府融资。
三、完善我国地方政府债务管理的思路
(1)完善转移支付制度，健全财权事权相匹配的财政体制
分税制改革后，地方财权事权不匹配是地方债产生的根源。因此，首先要理清中央政府与地方政府的财权、事权范围，做到各级政府各司其职，不越位、不缺位。其次要合理调整各级政府间的事权范围，地方政府应将工作重心转移到公共服务上，投资建设方面事权可适当上移或交由民间资本完成，努力完成从发展型政府向服务型政府的转变。最后还需大力开发地方政府的财力，这就要求：一方面，针对地方税收总体上呈现的税源分散、征收难度大特点完善地方税体制，建立地方主体税种，使地方税收真正成为地方财政收入的主要来源;另一方面，由于目前转移支付制度尚不完善，结构也不尽合理，急需优化转移支付形式，加大转移支付力度，提高转移支付透明度，以切实解决地方财政资金缺口问题。
(2)优化政府的考核制度，促进政府职能转变
当下我国政府间官员的考评机制以政绩为主，这不仅导致了地方官员为发展经济而大肆举债，也对地区发展的可持续性产生了严重的影响。今后的考评机制中可以对其进行适当调整，将地方债务规模、民生问题等指标引入其中，在考核过程中同时综合考虑多项指标，加快政府职能的转变，促进政府职能由发展型转向服务型，将与投资建设相关的职能让渡给市场实现。在目前政府债务居高不下的情形下，严格控制地方政府举债经营，防止盲目举债、盲目投资，减少地方政府间的攀比竞争、面子工程等资金浪费情况，进一步抑制政府的举债需求。
(3)完善预算管理制度，加强社会监督力度
预算是规范财政行为的保障。自1999年颁布的《关于加强中央预算审查监督的决定》以来，我国预算管理体制取得了较大的成果，但在某些细节问题中仍存在诸多漏洞，使得我国人大的预算监督权力没有得到充分行使，此外有关地方政府债务问题的信息也不够公开化，透明度也较低，难以做到自觉接受社会监督。因此今后需加强人大对财政资金管理的监督力度，严厉打击政府官员挪用公款、寻租腐败等问题。进一步完善地方预算体系，定期向社会公开资金的筹集及使用情况，积极接受外部监督。
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