地方政府审计独立性软化问题探究
一、引 言
所谓政府审计，是指国家审计机关对中央和地方政府各部门及其他公共机构财务报告的真实性、公允性，运用公共资源的经济性、效益性、效果性，以及提供公共服务的质量进行审计。其实质是对受托经济责任履行结果进行独立性的监督。我国政府审计包括中央、地方以及行政单位预决算审计。从现阶段政府审计所处的法律地位、拥有的审计资源、审计人员的专业技术水平等各方面看，政府审计已发展到能够对权力监督和制约的水平。但是，目前地方政府审计仍然面临着较为突出的审计独立性软化问题。 二、地方政府审计独立性软化问题 （一）政府审计的领导体制问题 我国国家审计制度总体上属于行政领导型，审计署是全国最高审计机关。我国《审计法》规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关， 分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作，地方审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主，行政上受同级政府的领导。”这种体制在很大程度上与我国国情有良好的相容性和适应性，在运行过程中促进了我国审计事业发展。但是，由于受行政机关的干预和领导，行政领导型的审计职能发挥受到限制，独立性软化。这种双重领导体制的缺陷反映到审计实践中，表现为政府审计机关监督行政机关的行为，又受到行政机关的干预和影响，最终会造成“以权压审”的现象。 （二）政府审计范围和审计职能问题 由于我国审计准则并未对政府审计范围作出明确规定，因此，在我国地方政府审计实践中，主要是根据《审计法》 来确定审计范围，对政府机关、国有企业等开展真实性和合规性审计，而经济效益性审计比较少，且经济效益审计局限于揭露管理不善、决策失误造成损失和国有资产流失。政府审计范围狭窄，无法满足我国经济发展对政府审计的新要求，无法适应政府审计的最新发展趋势，不利于我国政府审计的发展。我国政府审计机关的职权包括检查权、调查权、建议权、报告权和部分处理权。 如《审计法》第三十四条规定：“审计机关对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为有权予以制止，制止无效的，经县级以上审计机关负责人批准，通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项，已经拨付的，暂停使用。”这说明审计机关拥有一部分处理权和经济处罚权，但权力小，且受到有关部门的影响和制约，审计职能不能充分发挥。 （三）政府审计人员问题 由于目前法律的不健全，没有建立审计人员的经济赔偿制度，导致审计实践中，审计人员不需承担多少法律责任，审计人员在执行审计业务时，很可能迷失在权力与利益中，难以维护审计的公正与权威。此外，在我国，地方各级审计机关的正职领导人由本级政府行政首长提名，本级人民代表大会常务委员会决定任免，报上一级人民政府备案；副职领导人由本级人民政府任免。即各级审计机关主要负责人的提名和任免，都要由同级政府决定，也就是直接受到被审计单位的控制。政府掌握着审计负责人任免、调动、奖惩等的主要权限，显然很大程度上影响审计人员能否独立地开展审计工作。 （四）政府审计经费问题 三、解决地方政府审计独立性软化问题的对策和建议 （一）改革政府审计领导体制 我国地方审计机关受到地方政府和上级审计机关的双重领导，这种双重领导体制导致了我国地方审计机关相对于地方政府的独立性没有表现出来，审计机关在人员配备和奖惩、经费来源等多方面受制于地方政府。为加强审计机关独立性，可以实行审计机构的集中领导、统一管理的垂直领导体制，即各级政府审计机构均由国家审计署集中领导、统一管理，在机构设置、人员配备和奖惩、经费来源等方面一律按照自上而下，垂直层层管理的原则。这样，可以消除地方政府的行政干预，保证中央政府的调控力度，同时加强地方政府审计的独立性和公允性。 （二）完善政府审计的法律法规 由于我国政府审计相关法律和准则中对机构设置、审计范围、审计人员职责及审计风险等方面规范的过于笼统，因此需要对现有法律进行修改和完善，以便明确政府审计机关的机构设置、经费来源、审计范围、审计职则以及审计人员的配备和奖惩等内容。首先，应在法律中明确政府审计的范围，具体包括中央和地方政府财政预决算、信贷资金投放、国家掌管的企业集团、重大投资项目、公用建设项目和财政拨款的政府部门和事业单位等方面。为顺应经济的发展，经济效益性审计应成为审计的重点内容。其次，应在法律中具体明确审计机关的职责，审计机关应拥有行政处理权和经济处罚权，以此来促进审计职能的实现，防止审计独立性软化。最后，应在法律中具体规定审计人员的法律责任，即应明确、详细地规定政府审计人员在什么情况下，应承担什么法律责任。在法律责任中应增加对审计人员的经济赔偿责任，以增强审计人员的责任心。 （三）改变政府审计经费的来源 地方政府审计机构的经费来源于本级人民政府，这种经费来源机制制约了审计机构职能的充分发挥。为此，可以采用由审计机关根据职责、任务和计划及定员定额标准编制预算草案，报请上一级审计机关批准，并由国家审计署直接拨付审计经费，上一级审计机关对审计经费的使用情况进行监督管理。这种自上而下的审计经费管理方式，能够避免地方政府利用审计经费干扰审计机关职责的行使，促进审计独立性的实现。 （四）提高审计人员的工作独立性 审计人员是具体实施政府审计的主体，审计人员工作的独立性直接影响到审计结论的客观和公允。因此，首先，各级地方政府应着手大力提高审计人员的素质，审计人员除了具备审计、会计等专业知识和方法外，还需要具备计算机、基建工程、财政金额、政策法规等相关知识和技能，并具备良好的表达和社交能力。其次，改变审计人员岗位的管理体制，通过立法，改变地方政府对审计工作岗位的牵绊和影响，由上一级审计机关直接负责审计工作岗位的调整和审计人员的聘任。实行审计人员定期轮岗制度，加强审计工作岗位的管理和监督，提高政府审计的效率，保证审计工作质量。最后，加强审计人员的继续教育工作，审计对象的特殊性决定了专业知识和查账能力是做好审计工作的基础，审计人员应仿照会计人员实施继续教育制度，继续教育工作应由上级审计主管部门统一实施，继续教育的内容包括财务收支、审计信息化、会计准则、基础建设等方面。通过继续教育，加强审计人员之间的学习交流，拓展工作视野，提高业务技能素质。