十八届三中全会报告指出保障农村宅基地用益物权，改革完善宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。这是我国为提高农村土地利用效率及增加农民财产性收入做出的重要指引，也是我国农村土地整治实践的又一次理论升华。随着我国工业化、城镇化步伐的加快，宅基地使用权制度呈现出的政策先导性与法律滞后性矛盾已经成为我国法律必须面对且要解决的问题，只强调宅基地使用权的社会保障价值而忽略其资本价值严重违背了社会主义市场经济中的公平原则。鉴于此，本文在宅基地使用权资本化理论研究基础之上，分析了宅基地使用权资本化所面对的困境及制度局限性，阐释了宅基地使用权资本化对实现城乡二元分化向城乡一体化结构发展的重要价值。
一、宅基地使用权资本化必要性及理论基础
(一)宅基地使用权资本化的必要性
农村宅基地是农村集体经济组织为满足本组织内成员的生活需要和从事家庭副业生产需要而分配给农户使用的土地。要探讨当前我国宅基地使用权资本化就必须了解我国宅基地及其使用权在我国的发展趋势及其所呈现的社会现状。可归结为以下几点:第一，我国农村宅基地呈现出人减房增的逆向发展趋势。随着不断加强的城镇一体化建设以及提出的一系列土地整治制度，我国农村人口从2000年的80 837万人下降到2012年的64 222万人，农业人口占总人口的比例从63.78%下降到47.43 %减少了16.35%，但是我国农村宅基地人均拥有量随着时间的推进而在逐年增大，全国农村新增住宅面积从2000年的7.97亿平方米上涨到2012年的9.51亿平方米，新增农村宅基地面积增长了19.32% [《中国统计年鉴》2000-2013数据进行统计所得结果]。不难看出，从2000年到2012年的十几年期间，农民总人口数和农村住房总面积发展趋势相当不协调，宅基地总面积扩大趋势明显，资源浪费非但没有得到遏制，反而更加严重。第二，忽略农民对宅基地的利益追求。虽然我国农村居民家庭人均住房面积有每年不断上涨的趋势，从2000年的人均24.82平方米到2005年的29.68平方米再到2012的37.09平方米，但是其价格只是从2000年农村住宅全国每平方米101.64元上涨到2012年681.9元每平方米，而城市住房价格由2000年的2 058元每平方米上涨到2012年的5 791元每平方米[《中国统计年鉴》2000-2013数据进行统计所得结果]。可以看出，相比较城市而言，农村住房面积增长与住房价值增长不相契合。当然，城乡差距的不断扩大和城乡房屋所处的地理位置、交通便利、供需要求有着紧密的联系，但并不能否认农民作为所有者对提高自身财产价值的利益追求，农民同样期望在自己的财产之上创造更多财富，而现有农村宅基地J哈恰达不到此种职能，迫使农民以其他非法方式追求价值最大化。第三，非法交易大量产生，利益纠纷剧增。法律对宅基地资本职能的不合理限制，一个直接后果就是农村宅基地自发交易、变卖、流转的非法行为屡禁不止。根据调研，北京近郊不少农村宅基地空置率约为30%-40%，甚至更高;边远山区农村宅基地空置率达到10%;全市平均约为20%。另一个直接后果是全国房屋宅基地纠纷大量出现，2011年到2012年期间全国调解房屋宅基地纠纷的数量由614 109件上升为626 444件，仅仅一年就增加了12 335件。此外，我国农民的财产收入普遍不高，原因是多方面的，而当前能够增加农民收入的方式并不多，除了农民工外出打工所带来的财产收入，其他在原有土地之上务农的农民增加财产收入的最好途径就是土地。通过现有农村土地制度改革，虽然可以发挥土地的使用价值，体现宅基地财产价值，但我国当前宅基地的利用和价值是完全不对等的，创新宅基地使用权运行机制，提高宅基地的资本属性是政策需求，也是寻求制度与法律充分结合的必要举措。
(二)宅基地使用权资本化的理论基础
从法学视角出发，那么就应当引入权利这个基本范畴，然而多数人们在追求权利的过程中，并不了解法律所确定的权利原则是正义、公平而高效的。在法律和法学文献中没有一个词比权利更加含混不清。而我国宅基地使用权的现状恰恰印证了此种观点。当然，宅基地使用权的相关法律规定是否在权利追求过程中符合正义、公平和高效原则，应当结合实践及理论需求予以探讨。首先，虽然我国法律已经将宅基地使用权物权化、私权化，但我国《物权法》针对宅基地使用权规定并没有遵循平等保护的原则，且缺少一定的使用权能，如流转权等，从而导致农民的权利在行使过程中受到极大约束。其次，我国农村人口占据总人口的一半，农民的宅基地应当与城市的房屋一样，具有高度的经济价值，然而《土地管理法》等法律法规明确限定了土地的使用方式及主体范围等，这些规定都损害了宅基地使用权所应当包含的公平正义原则。从实践发展可以看出，对其使用权过大的限制是没有必要的，农村宅基地使用权资本化能使农村土地得到与城市土地相当的平等对待，这能够有效缩小城乡差距。再次，我国宅基地使用权受到主体、客体、内容和权力行使上的各种限制，使宅基地使用权不能进入市场配置，这与我国的经济体制改革中优化市场资源配置的要求是相脱离，导致宅基地远离市场，这损害了宅基地使用权的效率原则。农村宅基地使用权资本化，除了使农民理解土地价值和珍惜土地之外，还增加了权利的转让，极大地提高了农村宅基地土地利用效率。诚然，现在土地制度给与了农民最低居住生活保障，并且无偿永久享有使用权，然而过多的束缚，恰恰使得农村宅基地丧失了成为更高更优化生活保障的潜力。
二、宅基地使用权资本化困境的法学分析
我国农村宅基地制度从解放初期的农民私有发展到现在的集体所有、农民使用，其历史意义是深刻的，法律将我国宅基地的社会保障功能作为首要追求目标导致了宅基地的非资本化，但《物权法》、《土地管理法》、《担保法》等法律法规关于农村宅基地的流转、抵押、开发等规定已经不能适应当前发展需求，使得宅基地制度备受垢病。我国当前宅基地制度全方位改革是极其必要的，顺应经济社会发展方向使其价值最大化应当是我国宅基地资本化发展的基本导向，而我国宅基地使用权资本化道路充满诸多困境。
(一)从实践角度看宅基地使用权资本化困境
就法律制度实践而言，《物权法》视角下的财产权应当包括占有、使用、收益和处分的权利，从而也就具有抵押、担保、转让、赠与等权能，而实际上我国现行宅基地使用权的财产权是不完整的，如《担保法》第37条、《物权法》第184条均对宅基地使用权的抵押设置了严格的约束规范，使宅基地基本丧失流动抵押的可能。我国很多地区的农村宅基地及其房屋缺少产权登记证明，其直接后果是当农民与其他主体发生财产纠纷时，缺少予以抗争的基础。又如，依据《土地管理法》的规定，我国房屋财产权流转必须在本集体经济组织成员之内，并且每户农民只能拥有一处宅基地，我国法律对宅基地使用权流动范围限制，完全约束了农村的经济发展，使得宅基地使用权资本化在法律制度上变得无法可依。
就市场经济条件下的社会生活而言，市场自由是最基本的，主体的独立自主和交易的平等自愿是第一位的，宏观调控和政府规制建立在市场发挥基础性作用的基础之上。以上文数据可知，看不见的手主导下的市场理念并不占据主导作用，而政府的宏观调整往往解决不了实践中复杂问题，例如法律虽然规定了每户农民只能拥有一处宅基地，然而我国农村中除了存在大量闲置宅基地，一户多宅的现象也较为普遍，法律政策在实践中很难得到贯彻实施，不能解决宅基地资源配置低等问题。此外，我国现行制度没有完善的宅基地退出补偿机制，补偿标准依据法律规定而不是自由协商，使补偿标准与市场价值想脱离，导致农民对于宅基地退出缺乏基本动力，况且散布的宅基地即使收回，集体也难以得到很好的收益，导致集体对宅基地退出同样缺乏热情。最终后果是既违背了农民意愿，也使市场调节功能和政府干预功能双向失灵，这是对农民宅基地财产权的损害，也是对农民权利自由行使的侵害。
(二)从理论角度看宅基地使用权资本化困境
法律政策作为调整社会生活的规范体系，从终极的意义上来说，它的存在本身并不是目的，而是实现一定价值的手段，因而需要对我国的现行宅基地制度的非资本化规定进行价值分析。法学视角下的价值分析需从价值认知和价值评价两个方面出发。
从价值认知层面而言，一项权利的关键不光在于是否拥有该种权利，而更重要的是在于是否可以行使，宅基地使用权作为法律明文规定的权利，是历史的必然产物，其内容设定包括两项:社会保障价值和资本价值。任何土地资源都具有社会保障价值和资本价值，宅基地也不例外，现行宅基地使用权制度强调土地的社会保障价值的同时，而抹灭了它的资本价值，而实践需求表明，对于土地基本价值应当根据土地的资源需求来予以配置。一项土地资产所体现的土地权利只有自由行使才能体现价值，离开了权利的自由处分，就丧失了对权利的实际拥有，法律的价值追求就属于空谈。一项财产只有经过交易及其自由竞争才能显现市场价值，受到严重束缚的宅基地使用权已经不符合当前阶层利益分配标准和价值观念。
就价值评价层面而言，就要从一定的利益和需求出发，按照一定的价值标准、价值准则对现有宅基地制度进行判断。在经济社会转型中，土地资产的增值动力始终是农村经济社会发展的原动力，其财产功能的现代特征日益彰显。农村改革如火如荼促进了农民工的大量产生，现有宅基地制度与城市的高集中化高现代化之间的矛盾彰显，是宅基地资本化的困境之一。家庭承包为基础，统分结合的双层经营体制难以实现土地的规模化经营，导致整个农业生产力低下，宅基地作为重要一环，理应成为农业规模化的一部分。城市化的深入也改变了农民的土地资本观念，农民不再仅仅只想拥有宅基地，而且期望宅基地的利益升值。广东省调研的308户农户(占总数的73.68%)愿意流转自家多余的宅基地，其中出租意愿最高，占28.71 %;抵押意愿其次，占14.59%;出售意愿占13.64;置换意愿占8.85%。据统计广东省73.68%的农户愿意宅基地使用权流转。以上数据表明，农民对宅基地的价值观念发生了重大转变，农民对宅基地使用权有了更多利益追求，但法律的非资本化规定却使得农民在追求权利价值最大化的过程中丧失了无数机会。法的价值的好坏、有无都是不以人的意志为转移的，这就是法的价值的客观性。土地与财富息息相关，不切客观实际的规定，剥夺了农民权利的财产属性，损害了农民利益。提高市场效率要求在权利、义务及制度构建过程中，付出最低而收效最大，如果在等量利益状态的情况下，多方利益参与人都能够自愿投入，那么为实现权利的花费将是最小的，基于此，宅基地使用权资本化应当以农民自愿，政府指导，农民与需求方平等协商，收益均衡，才能够很好的实现宅基地资本化运作。
三、实现资本化运行机制的制度构建
禁止宅基地使用权资产化是有违权利本质的，更是与我国现行农村社会发展方针背道而驰。因此，允许我国宅基地使用权资本化，使符合条件的宅基地使用权进入土地市场应当是我国土地制度改革的基本方向。此外，在完善相关法律为前提的基础上，同步完善宅基地的配套管理机制，才能实现我国宅基地使用权的优化配置。
第一，完善土地产权制度，赋予宅基地更多财产权。完善土地产权制度是改革宅基地使用权的制度根本，当前土地产权应当改变其作为国有土地资源的补充属性或附属属性，通过改变集体经济组织形式，来提高集体行使集体土地所有权的能力和意愿。充分结合我国当前土地制度改革现状，建议在短期内，以国务院行政法规的形式确定乡(镇)、村、村民小组中的一个主体来行使土地所有权，笔者认为，乡(镇)集体行使土地所有权易于同乡(镇)人民政府行政职权混淆，而村民小组在当前众多的整村搬迁、土地整治等改革中组织形式趋于虚设，因而在组织上和权力行使意愿上更具形式的村集体是最适宜的所有权行使主体。就长期而言，作为计划经济体制产物的集体经济组织必然难以胜任市场化对效率的追求，改革我国集体组织形式是必由之路，如可以通过建立农村土地股份合作社，以专业机构的形式来发挥集体土地所有权权能。而作为一种财产权，宅基地使用权不能仅仅只限于占有、使用权及受到诸多限制的收益、处分权，国家应当赋予宅基地更多的财产权，建议以推进相关法律法规修改和制度构建的同时，以国务院行政法规的形式，颁布宅基地使用权利用和交易办法，以保留所有权不变前提下逐步放开宅基地使用权有限的自由裁量权。
第二，构建农村宅基地流转制度。在土地产权制度改革的前提之下，允许宅基地流转，并对其予以制度规范。在对农村宅基地确权登记颁证的基础上，明确宅基地流转的具体方式，如转让、出租、入股等;限定宅基地流转主体，如宅基地拥有者必须在他处拥有住宅;扩大宅基地流转对象，如本集体之外的主体可以成为宅基地使用者，但只限于法律规定用途等。当然，必须通过完善宅基地流转程序来建立必要的宅基地流转风险防范机制，以此来规避宅基地流转风险，确保农民不因盲目流转而丧失基本生活保障。在不改变所有权的前提下，对于农民自愿流转的宅基地，地方政府还可以通过建立各种服务平台，提高农民参与度，使农民成为真正的交易主体。
第三，建立农村宅基地抵押制度。同样在确权颁证的基础之上，建立宅基地抵押制度是可行的。可以出台相关管理办法，对抵押的条件、程序、追责方式予以规定，如规定抵押人必须是合法取得房产证的宅基地使用人，该宅基地符合规划设计且无权属争议，抵押主体必须有稳定的收入来源且在另一处有可供居住的住房，已通过集体经济组织同意并经过有关部门批准。为防止抵押市场紊乱从而压低价格，政府部门可以参与制订最低抵押价格标准，行政管理部门对双方在平等协商的基础之上签订的宅基地抵押合同予以登记。
第四，健全宅基地增值收益分配机制。现行宅基地有关规定，使农民失去宅基地之后，很难获得应得的补偿和土地收益。农民宅基地资本化之后，就应当给予农民更多的土地增值利益，对于土地征收、搬迁等不能仅仅按照房屋折旧价格计算，还应当考虑其具有的潜在市场价值。尝试建立政府、农民及集体、开发企业之间的三方利益分配机制，政府主导制定的增值收益分配方案，应当在听证、论证、公示之后颁布实施，最终实现政府监管，农民及集体与开发企业自愿协商的格局。应当注意的是，税收法定和依法纳税是我国法律对政府及纳税人之间利益关系的合理说明，无论是农民宅基地流转还是抵押所得增值收益，地方政府只能以税收的方式参与分配，而不是直接自行规定收取比例，法律可以通过设定宅基地使用权流转税等形式来分享利益。此外，地方政府和集体所得土地增值收益应当做到专款专用，专门用于本地区农村社会保障体系及公共设施建设，真正实现收支合理、取用得当。
第五，强化相关配套制度。宅基地资本化之后，可能会造成我国宅基地市场混乱，耕地流失等危害，因而加强配套制度至关重要，如加强土地行政监管制度、土地规划制度等。如此，既积极鼓励农民参与宅基地增值收益分配，又通过行政监管、合理规划，使得农民宅基地使用权属性、农民身份所享有的优惠政策长期不变。
改革现有宅基地制度、实现宅基地使用权资本化、缩小城乡差距是一个漫长的实践过程。在现有土地资源稀缺的背景下，缓解土地收益分配矛盾，提高农村、农业、农民协调发展是时代需求，合理构建宅基地使用权资本化制度，既是我国农村经济的一次巨大飞跃，也是我国法律制度完善的一个重要组成部分。
