今日的新加坡是一个兴旺繁荣的现代化大都市,其成功的城市规划经验已成为我国许多城市借鉴的范例。
新加坡受资源约束,但它仍然取得了很成功的发展。土地是最大的约束,因为这个国家的一切都要在641.4 平方公里的土地内获得。这其中包括过滤水的提供、污水处理、焚化工厂、发电厂、军事设施、机场以及住宅、工业、商业和娱乐设施等。因此新加坡的规划对于国家的生存尤为重要。
新加坡的城市规划管理者面临着两个重大的挑战:第一是使土地的利用最优化,使有限的土地满足所有的需求;第二是保持经济增长与城市发展的平衡,提供一个很好的生活和工作环境。由于有很多发展限制,规划者必须很好地协调土地的各种利用,以创造一个有特色的、绿色而美丽的多功能城市。
要达到一个平衡非常困难。尽管如此,通过良好的规划以及政府强有力的支持,新加坡的自然环境和生活品质在过去30 年内得到了飞跃提高。它的自然环境高度城市化,但它仍是一个典型的热带花园城市。调查显示,新加坡居民的生活质量已经达到世界最高水平。
过去30 年的自然开发,特别是城市中心区实质开发的过程,作为一项关键性的要素和重要的政策方针,对新加坡城市规划和再开发做出了巨大贡献,它的城市战略规划目标,简而言之,就是使新加坡成为一个“怡人的热带城市”。
开发阶段
现代新加坡的实质性城市开发分为四个阶段。
令人窒息的拥挤时期
上世纪50 年代末到60 年代初,新加坡的城市问题已经到了难以解决的地步。过度拥挤、住房短缺以及不卫生的生活条件在城市中心区随处可见,到处拥挤,满是贫民窟。1 / 4 的居民挤在岛上1 % 的地区里。生活条件更令人震惊,常常是50 多个人挤在一个
二、三层楼的商铺房间内。过度拥挤很大程度上来自出租人对房间的随意无序划分。
1958 年第一个总体规划诞生。这标志着全方位持续改造时代的到来。1958年的总体规划提出了一个行动计划,强调要通过土地规划来实现合理的土地利用。所有的城市土地逐步分区,划出了绿色地带和新城镇区域。稳扎稳打的发展构想和减少公众对规划干预的设想已经证明,并不足以应付城市快速发展的步伐。1959年新当选的新加坡政府把提高生活质量和解决拥挤问题列为政治议程上首需解决的问题。
现代城市的初步形成
上世纪60 年代到70 年代,公共住房计划迅速解决了城市的拥挤问题。在第一个五年计划里,共完成了5.4 万套公寓,这比由新加坡殖民当局建造的2.3 万个单位超过了一倍还多。新加坡的有效土地重新利用政策以及使新加坡人拥有自己住房的政策推动了建筑的快速进展。
上世纪60 年代中期,城市经济恢复工程也活跃地开展起来。1 9 6 7 年由城市重建局(U R A )负责的一项独特的土地出让程序,需要各私营单位和公众部门协作完成。概念规划1971 年得到了联合国开发计划署的援助,以指导其长期的城市开发。这项规划设计用于指导基础设施的开发,其针对的目标依次是促进经济增长、满足住房需求以及人们的基本社会需要,通过一项周密的分散政策,将市中心的居民人口和工业人口逐渐转移。与此同时,市中心通过城市复兴逐渐成为了国际金融、商业和旅游中心。
品质和特色的增长
新加坡上世纪70年代的标志是市中心拥挤问题的解决和现代城市建造的开始,80 年代的中心转向了城市形象的塑造。更多的重点转向了生活质量,其中重点包括环境品质。 重心在于建造一个现代金融中心,利用自己与众不同的建筑风格成为一个有特色的热带城市。
对品质和特色的格外重视甚至波及到公共住宅领域。住宅开发部试图改变延续至今的房屋设计标准,以实现每个城镇都有自己与众不同的特色。
21世纪初的新景象
在
八、九十年代的交替时期,新加坡处在新一轮社会经济改革的浪尖。首先是人口控制改革。政府现在所面临的已不仅仅是人口过剩,政府的人口政策已经转向通过各种发明和有选择的移民来鼓励人口增长。其次是经济结构和科学技术改革。政府希望经济增长的速度更加适度,到2000 年每年的增长速度为3%~5%,到2030 年每年的增长速度为2.5 % ~3 % 。商业、贸易和工业仍是经济重点,将有充足的土地留出来满足这些需求。道路、港口和机场等基础设施将得到进一步开发。三是经济发展和环境保护的平衡。很多重要的公共设施(如焚化工厂、垃圾倾倒区、污水处理站)是土地的主要占用者,在它们周围的土地开发也受到限制。现行的规划策略是将这些地点尽量设置在一起或者与其他的污染区设置在一起,这样受限制的地方就会减小。随着环境技术的改变,技术解决将被用于开发建设,以减少对开发区周围的限制。四是财富的增长。富裕使人们对环境改善和生活质量提出了更高的要求。新的城市发展战略必须适应人们对住宅、娱乐、交通、文化以及其他方面的需求。 规划修编后的概念规划
所有这些变化使新加坡诞生了一项长期发展规划——概念规划,这项规划于1991 年完成。修订后的规划憧憬了新加坡未来的生活:那时新加坡人口将达到或超过400 万,人们享受着更高品质的生活,住着宽大舒适的房屋,享受着工业、商业、娱乐、休闲和文化带来的良好的环境。概念规划的主要目标包括:a) 满足所有对环境和生活质量改善的需求; b) 暂缓同其他主要城市在经济增长上的竞争; c) 保证城市货物供应和经济开发的灵活性; d) 充分利用地理、历史、气候和文化资产的优势,创造一个持久、美丽、独特的亚洲城市。
成功的关键要素
新加坡城市开发成功的主要原因在于有一个明确、清晰和强有力的政府控制机制,它创造了坚定的政策环境,针对开发采取了建设性的方法,使专业规划者与企业能够很好地合作。
三级规划系统推动执行
在战略层次上,新加坡的自然开发规划中就采用了富有远见的步骤。
概念规划只是一个广泛的战略规划,在广泛的构架和长期战略的指引下,第二级更详细的计划出台,并将新加坡划分为55 个更小的规划区域。在概念规划结束后,就要开始详细的“开发指导计划(DGPs)”。它能提供一个地区的规划前景,并能提供指导开发的控制参数,如土地利用情况、强度和海拔高度等。
到了第三级,“开发控制”作为行政机构,是“开发指导计划”实现目标所需借助的工具。新加坡的规划系统具有规划法所赋予的法定效力,在进行开发之前,所有的开发提议必须获得主管部门的批准。“开发指导计划”将对这些提议的价值做出指导性评估。环保局等其他相关政府部门也要经常商议,以保证工程在获得批准之前符合政府相关的政策方针。
多部门协作途径
由于有了清晰的前景,所有计划和执行措施都是围绕规划来开展的。在地区规划中,相关的部门要进行商议,并且他们的观点要进行综合。于是多部门委员会成立,并承担起调整不同需求和解决冲突的特殊作用。总体规划委员会就是这样的例子。
总体规划委员会(MPC)是城市重建局的主要规划者,代表着不同的政府部门,如国家发展部、环保部、贸工部、国防部、土地办公室、建屋发展局、社会工作部、经济发展局和城镇合作社。总体规划委员会还承担着保证国有土地得到最佳和最适当利用的任务。由于新加坡政府控制了至少70%的土地所有权,并且是基础设施、公共设施、住宅和工业开发最大的开发商,因此总体规划委员会提供了重要的机构,能保证土地开发按照概念规划要求进行。它还提供了一个论坛,供规划和执行部门解决争端。
公开透明的规划系统
近年来,政府在制定规划和政策方针时更加公开和透明,并鼓励更多的公众参与规划进程和提供反馈意见。“开发指导计划”就被公开展示,并且鼓励公民针对这些建议提出自己的意见。部长经常召开国有开发交流会,并从公众的反馈意见中作出选择,专业组织、开发商、企业家、利益集团、社会领导以及公众代表等都被邀请并发表自己的观点。通过这些公众代表,所有有用的意见都将被整合进最终的“开发指导计划”。
未来的展望
新加坡过去30 年的规划给所有的开发行动提供了一个良好的环境,并避免了城市发展中缺乏控制的问题。政府对重要规划的高度负责在某种程度上成了国家开发成功的关键因素。
在一本名为“Singapore-The next Lap”的书中,新加坡人愿望中对未来城市环境是这样描述的:“新加坡将成为一个拥有世界级设施的现代城市,同时也是娱乐休闲最佳的热带岛屿。它将是一个能提供多种选择的、拥有丰富环境的、独特优雅的城市。”
将这些美好的愿望变成具体的开发战略是新加坡城市规划者所面临的挑战。迄今为止,前期规划使城市和基础设施的开发能平稳及时的进行,并能不断满足新加坡人居生活质量发展的需要。新加坡政府新近修订的概念性控制规划提出了“要创造更多有效的设施和舒适生活工作环境”的战略方向。未来日趋合理的规划修正方案将要继续保持有远见并且全面科学地,使土地得到最优化利用。
