水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施,水利工程管理体制是水利工程正常运行的保证。随着社会的发展和人口的增长,水利工程的管理模式也在发生着变化。目前我国为能充分发挥水利工程效益,大力推进水管改革,并取得了一定的成果。但我国水利工程管理体制中存在的问题依然很突出,这些问题不仅导致大量水利工程得不到正常的维修养护,效益严重衰减,而且给国民经济和人民生命财产安全带来极大的隐患。本文分析借鉴国外水利工程管理体制,探讨国内水管改革的思路,旨在为水管制度的改进提供一些有益的参考。
一、国外水利工程管理体制及其借鉴
1.日本水利工程管理体制
日本采用集中协调与分部门行政的水资源管理体制,以流域水资源管理体制为主。日本将水利作为国家重要的公益性事业,实行以国家投资为主,都道府县、市町村、事业公团及受益者多头分担的多元化投入体系,水资源开发管理分别由国土厅、建设省、农林水产省、通商产业省、厚生省按政府赋予的职能进行管理。
1961年日本制定了《水资源开发公团法》,1962年创建了水资源开发公团,专门从事指定水系的水资源开发活动,以独立法人资格进行工程建设与运行管理。公团的基本任务是根据国家的各项长期规划和地方政府的远景规划,对日本的七大水系进行开发、治理,调整各方面的关系、筹集资金、统筹全国水资源开发事业。根据1997年修订的《河川法》,日本的河流按其重要程度划分为一级河流和二级河流,日本目前共有一级河流109条,二级河流2722条,分别由国土交通省大臣和都道府县知事管理,其中一级河流中的部分指定区域可由国土交通省大臣委托给都道府县知事管理。河流上水利工程的建设管理及建成后的运行管理由上述原则确定的河川管理者负责,所需费用原则上是一级河流由国家承担,二级河流由都道府县承担,国家对都道府县受委托管理的一级河流和二级河流上的水利工程的建设和管理按一定比例给予补助,补助标准除少数地区以外,不超过50%。
2.美国水利工程管理体制
美国水利工程管理在流域管理机制方面颇具特色,其
流域管理体制依据具体情况而定,如:设置联邦法人机构田纳西流域管理局(TVA),由联邦和流域各州组成联合机构(如特拉华和萨斯奎哈纳委员会);设立解决流域范围或特定问题的协调或管理委员会(如密西西比河委员会、科罗拉多河流域控制咨询理事会、邦纳维尔电力管理局);大多数流域组织则通过各州际或联邦州协议进行具体运作。
田纳西流域管理局是一个既享有政府权利同时又具有私人企业的灵活性和主动性的联邦公司。其机构是按公司形式设立的,董事会掌管并行使一切权力,直接向总统和国会负责;其组织机构由董事会按照明确职责和提高效率的原则自主设置。
TVA的公益性项目和电力项目是分别核算的,公益性项目一直由国家拨款;从1933年到1956年,所有的电力项目也全部由国家拨款。随着TVA的发展,经济实力有所增强,1959年国会通过了对TVA法案的修正案,该修正案规定它的发电部分实行自负盈亏,并且要连本带息地偿还政府的拨款。自1961年以来,TVA和其他的电力公司一样在公共资金市场上发行了中、长期债券,近几年来TVA大大提高了其债券组合的收兑弹性,并成为美国市场上一个良好的债券发行企业。1995年TVA开始扩大投资者范围,发行首批国际债券。通过债券发行,成功地解决了其电力发展所需资金。
3.荷兰水利工程管理体制
荷兰有约三分之一的土地位于平均海平面以下,65%的土地面临洪水威胁。特殊的地理条件使荷兰建立了一套复杂的水管理系统,经过几个阶段的完善,为荷兰的水资源综合开发利用和管理提供了保障。荷兰水管理体制主要为地方集权式管理,这种权力来自上一级政府的授权。荷兰的水管理体制分为三级,最高级为国家级即中央政府;其次为区域一级,包括省政府、水董事会、饮用水公司;然后是地方一级,主要是市政府和较低一级的水董事会。其中水董事会是一个具有特殊功能的、非政府的、公共的、经济独立的水管理机构。
国家级一级中,交通、公共事务和水管理部门是水管理的重要机构,负责荷兰综合的水法规和政策的制定,以及对国有水域和水资源进行规划和管理。荷兰的地表水分为国有和非国有两类,交通公共事务和水管理部主要是负责管理国有地表水,包括大江大河、主要运河、河口、领海及防洪、防潮大坝、大堤等;省政府主要负责非国有水资源的管理。区域一级包括省政府、水董事会、饮用水公司。在区域层面上,省政府是水管理的主体,制定水管理计划和战略规划,主要负责地下水和区域内地表水水质的管理。绝大多数省的地表水水质授权给水董事会管理,省政府对其进行监督。饮用水的供给由37家饮用水公司管理,虽然这些公司属于私人所有,但公共机构占有股份。这些公司联合组成荷兰水事务协会。
在地方一级的水管理中,市政府主要管理城市排水系统,并将收集的污水送到水董事会的污水处理厂进行处理;较低一级的水董事会只负责城市的水量管理。
在整个体制中,政府各部门和各相关级别的管理职责在法律上有明确的规定。一般而言,较高一级的机构对下一级的机构有监督权,但是监督权的等级划分不是很严格。地方机构的政策和规则不能与上一级的法规相抵触。
4.各国水利工程管理体制的比较借鉴
由于社会历史背景、行政管理体制、流域和水资源等特点不同,世界各国的水行政管理体制的设置形式多种多样。国家级的设置形式如表1所示。尽管各国的水资源管理体制不同,但各国都认识到水资源与其他资源相比,具有更加明显的以自然区域为整体的特征,都强调对水资源进行统一管理,才能更好的发挥水资源的总和效益和保护日益脆弱的生态环境。
日本的水利工程管理体制是属于多龙治水,多龙管水的模式。日本的水利工程管理中建设公团负责政府投资的水利工程的建设和运行管理,政府对项目法人的监督很严格,这一点对我国政府投资的新建水利项目方面值得借鉴。另外,日本的法制很健全,对政府投资项目制定了一系列的优惠政策,如提供长期贷款、无息或低息贷款,为项目法人发行建设债券提供担保,免征税收等。美国的水利工程管理体制主要显示在流域管理的体制创新上。同时美国政府对水利工程的投资很大,政府财政资金能够落实到位,流域机构有足够的自主权,而且对于流域范围内的水利工程管理具有自主性,重视生态和环保,水费收取率高。荷兰水利工程管理体制可借鉴之处是:分级管理,层次分明,结构简单,责、权、利划分明确,政府对水利工程的管理较多,注重水资源的统一管理。
二、我国水利工程管理体制的改革思路
要研究水管单位管理体制模式,首先要对水管单位性质进行定性。《关于水利工程管理体制改革实施意见》中根据水管单位承担的任务和收益状况,将水管单位划分为纯公益性、准公益性和经营性三类如图1所示:
第一类是指承担防洪、排涝等水利工程管理、运行、维护任务的水管单位,称为纯公益性水管单位,一般应定性为事业单位。目前纯公益性单位1304个,占全国水管单位总数的24%;经营性单位135个,占全国水管单位总数的2.49%。纯公益性水利工程主要是以政府为主要投资人,其水管单位性质是事业单位,主要靠国家财政支出。
第二类是指既承担有防洪、排涝等公益性任务,又承担有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理、运行、维护任务的水管单位,称为准公益性水管单位。准公益性水利工程政府投资比例也很大,根据统计资料显示,5432个国有水管单位中,准公益性单位3993个,占全国水管单位总数的73.51%。
第三类是指承担城市供水、水力发电等盈利型水利工程管理运行维护任务的水管单位,称为经营性水管单位,定性为企业。
本文以对准公益性水利工程管理体制的分析为主,兼顾其他两类水利工程管理体制。
准公益性水利工程管理主要存在以下问题:相关法律制度不完备、公益性资产和经营性资产界定不清、项目法人制不完善、出资人定位不明、政府职能越位等,给准公益性水利工程管理单位的管理体制改革带来很大的难度。因此,要改革准公益性水利工程管理体制,应该针对其存在的以上问题,逐个进行研究解决。在吸收国外水利工程管理方式的优点和经验基础上,有必要开展以下工作:1.完善相关法律制度。政府有关部门应尽快制定相关法规、规章,主要解决政府和市场关系的问题。为了保证法律的可操作性,法规、规章规定的内容应加以细化,对绝大多数条款应作具体解释与规定,使得执行中有一个统一的标准可以遵循。
2.界定准公益性水利工程公益性资产的边界。分析准公益性水利工程的管理问题,要先界定水利工程公益性服务的边界。水利工程公益性服务的边界应按其行为功能从如下几方面确定:提供公共服务,满足公众需求;不具有消费排他性和收益独享性;无法依据市场供求关系的因素确定价格(或收费标准)。
准公益性水利工程包括公益性和经营性两类资产,相应地把准公益性水利工程的出资人划分为公益性出资人和经营性出资人。按照市场经济和公共财政要求,政府职责是针对负责工程中公益性资产的筹资建设和运行维护管理,经营性部分由于其经济效益比较明显、投资回报相对较高,需要面对市场。因此,对准公益性水利工程的资产进行科学合理的界定和划分,是推进准公益性水利工程管理单位改革、理顺管理体制、建立良性运行机制的基础工作之一,也是改变准公益性水利工程管理单位现状、弥补在走向市场时存在的先天不足。
3.完善项目法人制。健全和完善项目法人、项目管理公司(或总承包公司)的激励与约束机制。根据项目建设的考核情况,项目主管部门应在工程造价、工期和生产安全得到有效控制,工程质量优良的前提下,对项目法人进行奖励,反之,要对有关人员进行处罚。项目法人与项目管理公司(或总承包公司)的奖惩措施应在合同中写明并严格执行。4.明确政府和出资人的责权利。鉴于准公益性水利工程投资大、周期长、收益低的特点,政府应承担准公益性水利工程中公益性投资的建设费用和工程维护费用,或将这部分费用作为补贴投于企业,政府必须明确水利工程中的职能分工,明确投资与补贴。政府应侧重于项目规划、立项审批、组建公益性水利项目的项目法人、工程质量监督等,用行政、经济和法律手段管理项目法人,达到间接管理项目的目的。政府除了对水利工程公益性部分进行全额投入外,也可以对经营性部分以商业投资者的身份进行部分投资,获得一定的股份,参与企业的利润分配。因而对于政府在工程立项时投入的资金一定要分清是投资还是补贴,这不仅牵涉到政府的角色定位,而且还涉及工程运行后的利润分配问题。
对于准公益性水利工程的经营性资产,其资金主要通过非财政渠道(市场)筹集。经营性出资人追求效益最大化,按其出资比例在准公益性工程经营管理期间拥有经营性资产所有权,享有所有者的资本受益、重大决策和选择管理者等权利,并承担相应义务。准公益性水利工程单位应建立资产经营责任制,对工程单位全部经营性净资产的保值、增值承担责任。在管理体制上应选择企业集团公司管理准公益性大型水利工程,企业集团是与社会化大生产相适应以产权为主要联结纽带,以现代公司制度为主要体制特征的法人企业联合组织。资本纽带母子型企业集团,是一个以大公司为核心,通过投资控股、参股而形成的联合体,核心企业是母公司和控股公司。
总之,从理论上看,我国的社会主市场经济发展已经具有一定的规模,各行各业都在积极探索适应自己的管理模式,水利工程管理体制模式的改革一方面参考其它行业的管理体制模式,如企业管理模式,另一方面要根据自己的具体情况,与时俱进地研究出适合水利行业、适应我国社会主义市场经济的管理体制。
