关于我国国家审计体制改革方向的思考
随着审计环境的变化，我国现行的国家审计体制潜在的问题不断显现，影响了国家审计职能的发挥。因此，构建能充分体现国家意志，更有利于社会主义市场经济健康发展的国家审计体制，已成为当前审计工作中亟待解决的问题。
一、国家审计体制的分类 目前，世界上已有160多个国家建立了适合自己国情的国家审计制度，由于各国政治、经济、文化不同，形成了各种不同的审计体制。关于审计体制的分类，目前国际上主要有四类： （一）立法型国家审计体制 立法型国家审计体制是指 国家最高审计机关隶属于立法部门，直接在议会或国会的领导下，依据法律所赋予的权力执行审计业务，完全独立于政府，负责向议会或国会报告工作，这种审计模式最早产生于英国，目前在西欧、北美等发达国家和发展中国家应用最为普遍。立法模式的审计机构不受行政管理当局的干涉，因而能独立行使监督权，独立性较强，审计范围广，审计职能亦能得到充分的发挥。实行立法型审计体制的国家，基本上都是立法、行政、司法三权分立的国家，具有较为完善的立法机构体系与立法程序，能够保证其立法型审计体制职能发挥。它代表着当今世界国家审计体制的主流和发展方向，是一种较科学的国家审计体制。 （二）司法型国家审计体制 司法型国家审计体制是指国家最高审计机构隶属于司法部门，具有司法性质，拥有最终判决权。此模式下的审计机构一般以审计法院的形式存在，其机构和人员的设置也参照司法机关的模式，设有法庭、法官和检察官，享有司法地位，有权对违反规定的情况进行相应的处理、处罚，使得审计机关具有很高的权威性。其审计范围包括政府各部门、国有企事业单位，有的 国家还包括议会、法院等。司法型审计体制在西欧和南美的一些国家应用得较为普遍。这种模式的审计机关属于司法系列，审计部门具有很高的权威性，独立性也较强，有效保证了政府审计机构的稳定性及审计工作的顺利开展。但其作用的发挥往往受到业务量等多方面的限制，较适用于中小国家。 （三）独立型国家审计体制 独立型国家审计体制是指国家最高审计机关不隶属于任何权力部门，独立于立法、司法、行政部门之外，单独形成国家政权的一个分支，按法律赋予的职权独立地开展审计工作，直接对法律负责的一种审计模式。目前实行这一模式的国家主要有日本、德国、荷兰、菲律宾、孟加拉、丹麦等国。由于独立模式的审计机构只对法律负责，审计机构可以不受任何干涉地履行职责，因此其最大的特点就是独立性极强，能够得出客观、公正的审计判断，为立法、行政、司法等部门提供有价值的信息及建议。这种模式下，国家审计机构自成体系，地位独立，虽然同时向立法和行政部门提供服务，但更侧重于立法部门。 （四）行政型国家审计体制 在行政型国家审计体制下，国家最高审计机关隶属于政府行政部门，审计机关是国家行政机构的一部分，其根据政府所赋予的职责权限执行审计业务，向政府负责并报告工作，泰国、瑞典、巴基斯坦、芬兰、俄罗斯等少数国家目前实行的就是这种模式。行政模式的国家审计机构虽然独立性较弱，但由于其隶属于国家行政部门，在政府的领导下，便于更好的组织与协调审计工作，更好地履行经济监督职能，维护国家经济秩序的正常运转。审计机关往往兼负其他行政监督职能，审计监督具有广泛性和直接性，但其独立性受到一定的限制。 以上四种国家审计体制中，独立型审计体制的独立性最强，在这种审计体制下，审计机关保持对“三权分立”的中立地位，在不受任何一方影响的前提下实施审计监督，保护国家的最大利益。司法型审计体制由于审计机关兼具一定的司法权力或司法职能，侧重于追究和审查当事人的财务责任，强调的是审计的权威性。立法型审计体制通过法律使审计监督对整个国家机器的正常运转起到制衡作用，通过强化服务性的方法保证审计机关的权威性和独立性。行政型审计模式下审计机关的独立性最弱，在这种模式下，由于审计机关主要是围绕政府部门的中心工作开展服务，所以政府部门的意志在很大程度上左右着审计机关的工作范围和审计处理。 二、我国国家审计体制的现状及存在的问题 （一）我国国家审计体制的现状 我国现行国家审计体制的特点主要体现在以下几个方面： 1.机构设置方面，我国设有中央审计机关和地方审计机关。中央审计机关——审计署作为中央政府的组成部门，在国务院的领导下，执行法律、行政法规和国务院的决定、命令，以独立的行政主体从事活动，直接审计管辖范围内的审计事项并且主管全国的审计工作。地方审计机关，是指省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府设立的审计机关。地方各级审计机关在本级政府行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。另外，审计机关在被审计单位比较集中的地区和一些下属单位较多的政府部门设立审计机关派出机构，有助于就近集中审计和对同一行业集中审计。
2.领导体制方面，审计机关实行双重领导体制。地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。审计机关受政府委托，每年向本级人大常委会作预算执行和其他财政收支的审计工作报告。 3.人事任免方面，遵循国际惯例做出严格规定。审计长由国务院总理提名，全国人民代表大会决定人选，全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定任免。审计署副审计长由国务院任免，全国人民代表大会有权罢免审计长。地方审计机关正职领导人由本级政府行政首长提名，本级人民代表大会常务委员会决定任免，报上一级人民政府备案。地方审计机关副职领导人由本级人民政府任免。地方各级审计 机关正副职领导人的任免，应事先征求上一级审计机关的意见。 （二）我国现行国家审计体制存在的问题 1.国家审计模式缺乏独立性作为“行政模式”国家审计制度的典型代表之一，我国国家审计机关并未独立于被审计单位所属的整个行政权力系统，只是独立于被审计单位。从某种意义上说，我国的国家审计体制属于一种形式上独立的模式，一是因为现行《审计法》对此缺乏针对性的具体规定；二是由于审计机关是政府的组成机构之一，在进行审计工作时会不可避免地受到政府行政行为的影响。另外，我国相关法律还规定，地方审计机关负责人由地方人大或其常委会任命，接受当地政府的领导，经费由地方财政负担，也就是说，对地方审计而言，还存在着一个双重的领导体制，其人员具有双重身份，处境更难，独立性更加削弱。
2.审计结果披露的问题 审计结果的披露对政府权力的监督实际上是一个至关重要的环节。我国的现实情况是，政府的预算决策与预算的审计决策都由政府负责人决定，存在自我监督的风险。从审计结果报告路径来看，审计机关既要为政府负责，也要为人大负责，但是这两个“负责”有一定的矛盾性，因为人大与政府本身是一对矛盾的统一体，双方分别是立法与行政、监督与被监督的关系。审计机关从属于被监督者，要同时向监督者和被监督者服务，这使审计机关经常处于两难的境地。现行政府审计制度规定的审计结果的报告路径是审计机关向政府汇报，政府将结果报全国人民代表大会，再告之社会公众。对于一些重大问题或涉及某个领导的问题，审计机关可能不敢报告，就算报告了也难以通过政府这一关，即使通过了政府这一关也可能成为“缩水”的报告。审计结果因涉及局部利益等关系，造成在披露上难以有实质性的进展。 3.审计资源配置不合理 除审计署外，目前我国主要履行或部分履行审计职能的部门和机构，还有中央纪律检查委员会、国家监察部、财政部监督检查局和证监会等。他们按各自的职责查处不同的单位和个人。中纪委主要管高级党员干部的违纪违法问题，监察部主要管行政（一般是非党员）干部的违纪违法问题，财政部监督检查局主要管中央企业和大型企业的问题，证监会主要管上市公司的问题。在审计实践中，不同职能业务部门在同一个被审计单位碰头或是在相同的会计年度内多于二个业务部门或审计组审计同一被审计单位的现象时有发生，是目前审计资源配置最不合理的表现形式的典型特征。各部门职能上的重叠，审计范围的交叉，不仅浪费了相对稀缺的审计资源，也给被审计单位带来附加的额外负担。 三、对于我国国家审计体制改革的建议 （一）国家审计体制改革方向的选择 体制。刘力云（2002）认为，在中心集权制国家，作为国家权力执行机构的政府，扮演着国家最高治理机构的角色，国家审计机关隶属政府是顺理成章的。4、独立观。高存弟（2003）主张“独立论”，认为当前的审计机关缺乏独立性难以对宏观经济管理进行独立公正的评价，主张将审计机关不隶属于人大也不隶属于政府，依照法律独立设置，独立监督，只对宪法和法律负责，保持高度的独立性。在众多的审计模式和观点中，“立法论”观点是目前比较主流的改革观点，其主张被理论界认为是最理想的，本文也认为，从长远来看，国家审计体制改革为立法型是较为科学的。 首先，人民代表大会制度为我国实行立法模式审计体制提出了要求，也提供了条件。我国实行人民代表大会制，全国人民代表大会以及它的常务委员会是国家最高权力机关，国务院是它的执行机关，宪法规定人民代表大会常务委员会组成人员不得担任国家行政机关职务。这种政体在客观上要求人民代表大会必须有效监督国务院正确履行法律规定的职责，国务院也有义务接受人民代表大会的监督，同时在组织上如果也保证了监督手段，那么这种监督工作就不会只流于形式。 其次，经济环境发生重大转变，为建立立法型审计模式奠定了基础。计划经济时期，政府直接管理经济工作，导致了国家审计机关不是服务于立法机关控制行政机关因行政行为而发生的公共资金上，而是直接服务于行政机关对国家经济的管理上。在市场经济条件下，资源主要靠市场配置和调节，国家审计相应将工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的支出项目上。随着我国经济体制改革的深入，市场经济管理体制的确立，政企职能将彻底分开，为建立小政府大社会的管理模式奠定了基础，也为我国审计体制由行政模式向立法模式转变提供了经济基础。 最后，我国国家审计已经在立法型模式上进行了尝试，符合我国国家审计的发展趋势。《审计法》规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。这种做法反映我国加强和完善人大监督的意愿，在一定程度上可以看作是向立法型模式转变的尝试，也可看作是向立法型模式的一种过渡。 （二）国家审计体制改革的具体内容 1.改革现有的政府审计组织体系 转变工作的第一步，就是逐步废除现行国家审计的双重管理体制，建立一个由全国人民代表大会直接领导，国家审计院垂直管理的单一系统。即成立国家审计院，由全国人民代表大会垂直领导，发挥国家审计的独立性、权威性。各省、自治区和直辖市政府以及它们管辖的市、县、区不需要在单独设立审计机关，也不再设特派员办事处，地方审计机关应作为审计院的派出机构行使审计监督职能。该系统的优点是，可以有效地排除各种依法审计的干扰因素，提高国家审计的效率、公信度和独立性，降低审计成本。 2.将审计经费单独列入国家财政总预算 目前我国审计机关的经费由同级财政部门审批和提供，审计机关与财政部门本来是监督与被监督的关系，监督部门的经费却来自于被监督部门，审计经费的短缺也就在所难免；由于审计经费的短缺，审计工作不可避免地就会受到影响。实行立法型模式后，将审计经费全部列入国家财政总预算，尤其是地方审计机关的经费不在纳入地方政府财政预算，不再受地方政府的牵制，预算执行情况直接向上级审计机关和本级人大汇报，审计的独立性将得到保证。 3.加强审计工作的阳光工程建设 为了促进审计的公开、公正，每年的政府审计工作报告应定期向社会公众公开，政府审计机构其本身也要接受其他机构的监督，尤其是让其长期置于新闻媒体的监督之下，迫使其自觉地保持其独立性，维护自身形象；同时，为维护政府审计工作的严肃性，应通过出台相关政策、法律法规，明确政府审计人员在审计中的法律责任，奖惩分明，强化其审计过程中的风险意识，保证其审计过程中应持的谨慎态度，从而促使其自觉保持独立性，以确保审计工作独立自主地进行。