[内容摘要]十八届三中全会明确提出我们要“建立现代财政制度”。本文首先回顾了新中国财政制度演进的历史脉络，以便揭示财政制度与政治经济制度以及传统、文化等非正规制度之间的相互关联。其次本文认为现代财政制度建设必须以国家治理体系和治理能力的现代化为逻辑起点，服务于政府与市场、社会组织、纳税人及政府间关系的重新定位。最后本文认为推进现代财政制度建设需要制定财政基本法，建立具有权威性的财政法律框架；以营改增为突破口，完善税收制度体系；加强预算制度建设，提高财政支出效率；建立事权和支出责任相适应的制度，优化政府间财政关系。
[关键词]现代财政制度；十八届三中全会；政府间财政关系；国家治理
十八届三中全会强调“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统
一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，要求“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”由此可见，十八届三中全会《决定》指明了我国建设现代财政制度的方向。本文从我国财政制度演进的历史脉络人手，深入探讨现代财政制度的基本属性，进而分析现代财政制度建设的逻辑起点，最后讨论我国现代财政制度建设的具体实现路径，以作为学习十八届三中全会《决定》的心得体会，就教于大家。
一、我国财政制度演进的历史与引申
新中国建立之后，在迅速恢复国民经济的基础上建立了高度集权的社会主义计划经济制度，其核心是国家在国民经济生活中占据绝对主导地位，其控制的公有制经济占国民生产总值的份额曾高达98%；与之相适应，我国在财政领域则建立起了国家财政制度。国家财政制度的核心是强调政府作为国家意志的代表拥有充分的信息、无所不能，主张政府在生产要素和生产成果分配方面具有绝对权力，突出了政府在分配关系中绝对的主导地位，其他主体作为政府的附庸，缺乏对等的地位。在分配原则上，强调个人服从集体，地方服从中央，忽视地方政府和企业、个人的利益。国家财政制度的建立，无疑对于我国计划经济体制的建立与发展起到了非常重要的支撑作用。但由于它忽视了地方政府和相关主体的利益诉求，一俟时机成熟，必将成为改革的对象。
改革开放初期，国家财政制度改革的核心是中央对地方政府放权和让利、政府系统对企业放权和让利，开始承认市场在资源配置中的作用。但由于当时的改革总体上是计划经济的行政分权，因此地方政府和企业的利益仍然缺乏保障和稳定的预期，财政制度仍然属于国家财政制度的范畴。
十四届三中全会提出实行以市场化导向为核心的经济体制改革，主张市场在资源配置中起基础性作用，保障市场主体的相应权利。市场化的经济体制改革要求正确处理政府间的财政关系、政府与市场的关系，从而要求财政制度必须有相应的改革，以逐渐改变政府在分配关系中绝对的主导地位。1994年分税制改革以提高“两个比重”为基础调整了中央与地方政府的财政关系，强调发挥中央与地方两个积极性；同时调整了政府与市场的关系，提高了政府调控经济的能力；1998年开始的建立强大公共财政制度的探索将重点放在支出制度的完善和支出结构的调整上，要求财政支出的重点从经济建设领域转向民生领域。同期实行的税收制度改革则进一步规范了政府与市场的关系，释放了微观市场主体的活力，微观市场主体的利益开始觉醒，逐渐形成了内生性的权力诉求。与此同时，尽管政府开始转变社会经济的管理方式，但仍然谋求对社会经济运行的控制，微观市场主体仍然缺乏较好的发展空间。显然，公共财政制度的建设仍无法实现国家治理体系和治理能力的现代化。
十八届三中全会强调“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统
一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”要求建立现代财政制度，开辟了我国财政制度建设的新纪元。建立现代财政制度的根本前提是实现国家管理向国家治理的转变。
关于治理，罗茨（R.Rhodes）认为作为社会――控制体系的“治理”，是指政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动，格里・斯托克（Gerry Stoker）则以为，“治理”肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权利依赖，诚如桑玉成所言，“治理”往往指“协同管理”，强调社会多元主体的共同管理。在治理模式下，政府依然是社会公共管理功能和责任的承担者，但由于政府、社会组织、企业、个人等不同行为主体间形成了一种有机合作关系，从而让更多行为主体以“管理”者的身份出现，关心公共利益，承担公共责任。而袁祖社则进一步认为，“管理”更多地是自上而下的刚性模式，“治理”则是包含自上而下、自下而上和横向流动的复合型模式。因此，治理意味着政府与社会、市场关系的调整以及对政府与市场两分法的否弃，政府的中心地位在一定程度上被政府、社会和市场的新组合所替代。建立现代财政制度，其核心目标是建构政府、社会、市场的新型组合关系，或者说为这种新型组合关系奠定制度基础和财力保障。由此可见，现代财政制度不仅强调政府与市场的关系，而且强调政府之间的关系以及政府与社会的关系，即实现多元主体在社会经济生活中的利益共享与繁荣，进而实现更为有效的国家治理。
二、现代财政制度建设的逻辑起点
十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是实现完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化；强调财政是国家治理的基础和重要支柱。由此可见，现代财政制度建设必须以国家治理体系和治理能力的现代化为逻辑起点。唐亚林认为，治理现代化的内涵是制度+组织+能力，即以能力建设为导向，以组织优化为重点，以制度建设自我完善为落脚点。因此，现代财政制度建设，必须有利于完善和发展中国特色社会主义制度；有利于健全国家治理组织架构，促进政府、市场主体与社会组织的和谐共荣；有利于推进政府调控方式的现代化、市场机制的现代化和社会组织的现代化，进而实现国家治理能力的现代化。具体来说，现代财政制度建设必须服务于政府与市场关系、政府与社会关系、政府与纳税人关系及政府问财政关系的重新定位与优化。
（一）现代财政制度建设必须服务于政府与市场关系的重新定位
1994年的分税制改革服务于十四届三中全会提出的市场化改革，此时的市场在资源配置中起基础性的作用；而十八届三中全会则提出市场在资源配置中要起决定性的作用。因此，现代财政制度建设必须服务于政府与市场关系的重新定位，既要维护市场在资源配置中的决定性作用，又要更好地发挥政府职能。由于我国长期实行中央计划经济，且实行政府主导型的经济体制改革，并不利于市场在资源配置中发挥决定性作用。因此，重构政府与市场之间的关系，重点是大幅度减少审批事项及相关权限，控制政府对市场干预的冲动；其核心是斩断政府部门的利益瓜葛，控制政府的攫取之手；同时，必须切实转变政府职能，健全宏观调控体系，提高科学决策与科学管理的水平。
（二）现代财政制度建设必须服务于政府与社会关系的重新定位
十八届三中全会指出，要“激发社会组织的活力”，“正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。社会组织建设是创新社会治理机制的重要内容，是国家治理体系建设的重要环节。现代财政制度建设必须服务于政府与社会组织关系的重新定位，大力支持社会组织的建设，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织及相关志愿服务组织。在财政支出方面，适合由社会组织提供的公共服务，交由社会组织承担，可安排一定的财政资金支持。在财政收入方面，要完善针对社会组织的捐助减免税收制度，减轻社会组织的运转成本，赋予其相关的筹资渠道及空间。
（三）现代财政制度建设必须服务于政府与纳税人关系的重新定位
政府与纳税人之间的关系在一定程度上是一种“互惠”关系，即政府承诺向社会公众提供公共产品和公共服务，纳税人则承诺依法向政府提供公共产品和公共服务的成本补偿，而成本补偿大多以税收的形式体现出来，故而形成了公共产品与税收价格间的组合关系。政府提供公共产品和公共服务，并依法征收相应的税收收入，或以其他形式组织财政收入；而纳税人则接受公共产品和公共服务，并依法缴纳相应的税收额度。现代财政制度建设从支出角度讲，要求公共产品和公共服务提供的种类、数量与质量必须满足纳税人的需求，否则会受到纳税人“以脚投票”的惩罚；从收入角度讲，要求税收制度的设置必须降低超额负担，尽量保持税收中性，要求税收收入的征管必须减少纳税人的纳税成本，提高征管效率，从而形成新型的政府与纳税人关系。
（四）现代财政制度建设必须服务于政府间财政关系的重新定位
长期以来，我国政府间财政关系不稳定、不合理，政府间事权与支出责任之间不能有效匹配，导致了地方政府财政支出缺口大，并在政绩考核等的背景下形成了“土地财政”、房价调控失效及不断推高的地方债务。十八届三中全会指出，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统
一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。科学的财税体制是现代财政制度建设的重要内容，其核心是政府间财政关系的平衡与协调。因此，现代财政制度建设必须服务于政府问财政关系的重新定位，必须有利于形成稳定、合理的政府间财政关系，科学划分各级政府间的事权与支出责任。
三、我国现代财政制度建设的实现路径
（一）制定财政基本法，建立具有权威性的财政法律框架
建立现代财政制度，必须制定财政基本法及相关法律，建立具有权威性的财政法律框架。一是要制定财政基本法，明确财政对于国家治理的重要作用，其核心在于明确政府与市场、政府与社会、政府与纳税人之间的关系。既要发挥市场在资源配中的决定性作用，又要更好地发挥政府的调控功能；既要强调政府依然是社会公共管理功能和责任的承担者，又要激发社会组织的活力；既要发挥政府在国家治理中的重要作用，又要保证纳税人积极参与国家治理。二是要制定政府间财政关系法，明确政府间财政体制及相互关系。其核心是适应国家治理体系的变化，建立相对扁平化的财政体制，形成中央、省和市县三级财政架构，减少财政层级，提高财政运行效率。三是要完善实体性和程序性的财税法律制度体系，提高财政制度的执行效力。财政法律方面主要是预算法、转移支付法、会计法、社会保障法（救助法）等；税收法律方面重点是将我国现有税收法规、条例升级为税收法律，提升其权威性和规范性。
（二）以营改增为突破口，完善税收制度体系
完善税收法律制度体系，重点是以营改增为突破口，完善地方税系；提高直接税的比重，有效发挥调控作用；规范税收优惠政策，改善企业生产条件，释放居民消费需求。一是要进一步扩大营改增的行业范围，加快弥合增值税的抵扣链条，并适当降低增值税的税率，将增值税改造为中央税，仅在生产和批发环节征收；允许地方在不超过原增值税分享额度内开征零售环节销售税，使之成为省级地方税系的核心税种。二是要改造和整合现有房产税费制度，形成以个人房产税为主要内容的新型房产税制度，使之成为市县级地方税系的核心税种；并根据国际经验、结合我国实际情况择机开征遗产税，特别是针对不动产的遗产税。三是要积极推进个人所得税的分类与综合制度改革，提高个人所得税在整个税收制度体系中的地位，积极发挥收入分配的功能。四是要完善消费税制度、资源税制度和环境税制度，调节消费和生产，提高资源使用效率，改善环境质量，增进可持续发展能力。
（三）加强预算制度建设，提高财政支出效率
马骏认为，预算能力是国家能力的重要支撑，预算是推进国家治理的重要手段。因此，建设现代财政制度推进国家治理现代化，必须加强预算制度建设。一是要建设全面规范的预算制度，将全部财政性资金的收支活动纳入预算管理，消除预算监管财政性资金的死角，提高预算管理的刚性。二是要建设公开透明的预算制度，在扁平化的国家治理框架下，构建纳税人参与预算编制、执行和决算的有效机制，提高预算透明度，保证纳税人对预算的监督落到实处。三是要建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。四是要推进预算绩效管理，强化资金使用单位的绩效意识，实行绩效考核与次年预算挂钩的制度；提高预算资金管理的精细化程度，通过精细化管理提高预算资金运行的透明度和预算资金使用的效率。
（四）建立事权和支出责任相适应的制度，重构政府间财政关系
重构政府间财政关系，核心在于建立事权和支出责任相适应的制度。一是要合理划分政府间事权与支出责任，适度加强中央事权和支出责任，保证地方财力与其事权和支出责任基本匹配。二是要完善一般性转移支付制度，限制专项转移支付制度，合理解决纵向财力差异；部分事权支出责任可由中央通过转移支付委托地方承担，建立事权和支出责任相适应的财政制度框架。三是要根据主体功能区定位和地区间经济差异为基础，构建以生态补偿为主要指向的横向转移支付制度。
