抗日战争爆发后，中国共产党领导的八路军和新四军开赴抗日前线，除了中共中央所在地陕甘宁边区外，还先后开辟了晋察冀、晋绥、晋冀鲁豫、山东、苏北、豫皖苏、豫鄂边等10多块敌后抗日根据地。抗日根据地军民在中国共产党领导下，在进行残酷的军事斗争的同时，积极进行经济建设，加强财政金融的统一管理，先后颁布了许多法规，逐渐建立健全了包括会计、审计、金库、公产管理在内的各项资产管理制度，为支撑长期抗战奠定了坚实的物质基础。
一、强化会计与审计制度
会计工作是根据地财政管理工作的重要组成部分，它对保证实现预、决算规定的各项指标、管理好预算资金有着重要意义。晋察冀边区初创时期，会计工作较为混乱，各地区账本和记账方法不一致，有中式账、西式账、日记账、分类账乱搅在一起，有些地区会计人员不固定，今天你干，明天他干，工作马马虎虎，账目不清，漏洞很多。这一切都给贪污和浪费提供了条件。1940年4月，晋察冀边区政府制定并公布了《会计规程》，明确了边区各级会计的性质和任务。边区会计分为两类，一类称政府会计(系指各级政府及边区直属机关之会计)；另一类是公营事业会计(系指公营事业单位之会计)。会计之共同任务为：年度预决算分月预计之编制及执行，现金单据之出纳保管，公产公物之保管。关于会计账簿的设置，晋察冀边区会计制度规定，一般会计簿籍应备以下三类，各机关单位根据需要自行设置。
（一）账簿类：日记账，是按时间顺序记录全部收支业务的账簿；分类账，是按照收支明细科目设户、分类、记录和反映收支明细情况的账簿；总账，是总括地反映预算收支情况用以考核资金平衡和为编制会计报表提供资料的账簿。
(二)备查簿类。这类账簿是用于会计计量，核算和备查之依据。如：“预决算底簿”“编制经费表”“食粮定量与折合比率表”。会计法令记录”等均属之。
(三)报告表类。主要有“经收边区款报告表”“边区预备费支付报告表”和“收支对照表”等。晋察冀边区政府对会计制度的执行非常重视，从边区政府和地方干部中挑选了一批有业务能力和忠实可靠的同志担任会计工作。要求“会计工作者要有坚持制度的精神。合乎制度的，他便坚持执行；不合乎制度的就坚决不执行。叫做认制度不认人。会计发钱，必须有上级命令，没有上级命令分文不付。各县政府预算，在未批准时，会计是不应该付款的。同时亦不能够奉县长命令暂时借出，非得有边委会的指示，或付给款项的命令，就是杀了头也不该付出一个钱去，这是制度。”任何人都不能违反，谁若是企图破坏制度，谁就是违犯法令。即使由于战争交通受到阻碍，每月经常预算未批准以前，又时间到了，急于需用时，经过县长出具亲笔借据后，可照上月批准预算数预借一半，并要很快向上级会计机关报告，绝对不能也不准无限制的借支。审计是财政资产监督的一种重要形式。抗战时期，审计制度作为一种重要的财政管理制度在各根据地以法律的形式得到确立。当时审计工作从内容上可分为两种：一是财政财务审计，即对财政、财务报表、会计核算簿籍佐证是否真实、合理、合法、准确等进行审计；二是财经法纪审计，面对违反财经法纪行为，当时主要是对贪污浪费舞弊行为进行审计检举。据《山东省审计暂行条例》规定，审计工作从方法上又可分为三类：一是书面审计，包括各机关团体部队收支预算书，收支决算书、公营事业之营业报告、金库之收支报告及其应附表册等。二是实地复查，即对第一类审计之书表有疑议时，或发现某机关团体部队有贪污浪费时，得派员随时进行实地检查。三是委托审查，即为事实之便利及监督之周密计，审记处得将一部分审计任务委托某些机关团体部队代为审查。审计程序主要有两种，即概算预算审计程序和决算审计程序。审计处及审计分处审核之决算如认为有问题时，即通知其主管首长提出声辩书，或派人实地审查，如发现贪污舞弊情节时，得提请同级检察委员会检举。[3]445审计制度的确立对于配合当时根据地财政工作统一领导、统筹统支具有重要的意义，尤其是作为财政监督的一种重要手段，成为战时财政不可分割的重要部分。但由于审计机关本身的基础太薄弱，审计人员缺少经验，审计执行的实际范围受到限制。
二、创建公产金库管理制度
公产管理制度和金库制度是抗战时期财政管理制度的重要组成部分。1941年2月1日，为统一边区公产管理，增加收益，减少损失，陕甘宁边区政府制定并公布《陕甘宁边区公产管理办法》。公产管理之目的，在于统一管理、增加收益、减少损失。该《办法》规定公产管理办法为：
（一）各县市所有之公田、学田，即责由各县市政府第二科，将田地面积(即亩数)、四至及类别(如山地、川地)等，调查清楚，分别造具政府的公田、学田和抗日军人的公田清册，呈报财政厅备案。
（二）凡公田已出租者，须将承租人姓名、住址及其每年应缴的租额，分别造具政府和抗日军人的公田租粮清册，呈报财政厅备案，其未出租者，须妥为登记管理，按照边区政府所规定的租息法令或当地民间通行的租息，租给无土地或土地不足的居民及外来的灾、难民耕种之。
（三）各县、市所有的公房，责由各县、市政府第二科，将公房的坐落、类别(如平房、瓦房、土窑、石窑)、间数等，调查清楚登记并呈报财政厅备案。
（四）前条公房，除公家(如党、政、军、群众团体、学校)使用者外，如是公私经营商业使用者，须缴纳房租。
（五）各县市公共森林及果木树的管理办法，除遵照边区森林保护条例办理外，由县市政府第二科与区乡政府共同管理各种果树之出租事宜。
（六）果树的出租，得以投票方法办理之。
（七）各县市所有的公牲畜，责由各县、市政府第二科，将牲畜的类别(如牛、羊)、头数，及承栏人的姓名、住址调查清楚，列表呈财政厅备查，其不能生育而年齿老迈的牲畜，得由第二科投标价卖。
（八）公田内所生之芦苇，每年秋末投标出卖一次，作为公家之收益。
（九）各县市境内各种矿产(如煤、铁、银、玉、石膏等矿)，由各县市政府第二科调查清楚保管并速呈报财政厅、建设厅计划开发之。
（十）凡公产之收益，除已由边区政府指定用途者(如教育款产、救济基金、抗日军人公田等)不得挪作他用外，应经县市政府财政委员会的决议，报由财厅核准后方能支配之。
（十一）凡公产之收益，各县市长应检查和督同第二科按年总结报告财政厅一次。最后规定：凡对公产管理得法，成绩卓著者，由财政厅奖励，其有浪费贪污者，送司法机关惩办。[4]58-60为了加强现金保管，各根据地普遍设立了金库，负责掌管根据地财政之现金、票据、证券出纳及保管事宜。据《陕甘宁边区财政厅金库条例》和《山东省金库暂行条例》规定，根据地金库一般分为三级：总金库，陕甘宁设于边府所在地，山东设于战工会；分金库，陕甘宁设于分区，山东设于主署和专署；支金库，设于县。金库由财政厅管理，委托边区银行代理。边区银行就金库业务对财政厅负完全责任。各级金库均设主任、会计、出纳、分金库得酌用巡视员及必需的技术人员。金库主任一般由边行总分支行长兼任，没设立分支行之地方由总库委任。《金库条例》还规定：一切岁入岁出之款，经由金库收纳或支付，无论任何机关，均不得收款不缴或于未缴金库以前擅自动用，违者金库应加干涉并报告同级政府、上级金库及边区财政厅处分之。库款之支拨非有财政厅长盖章之支付命令，总金库不得付款。下级金库非有上级机关之支票，不得拨款给任何机关。金库按月逐级上报出纳保管情况。上级金库有调度支配提取下级金库存款之权，财政厅得随时派员检查金库账簿、单据及库存现金。1941年1月29日，陕甘宁边区政府发出第397号训令，进一步强化边区各县金库管理制度。它规定：查各县金库支库之设立非常重要，对于财政统一与财力集中有很大的关系。凡一切税收及公共物品，没收品之保管，均须经由金库。兹分述于后：
(一)各县如未成立金库，应于一月内成立县支库，金库主任由二科科长兼任，具(体)办法根据金库条例。
(二)公物及没收之仇货一律交金库集中，按月交财(政)厅。
(三)没收之烟土概不作价，每月集中由行政负责人当面封好，称过数目，呈缴财政厅。
(四)凡县一切收入(如由县收入的税款、罚款、公产的税息等)，均应随时或按月交到金库，金库应按月造具收支四柱表，呈报财政厅备查。训令严申：“以上四点，仰切实执行，并将办理情形具报为要。”[4]471940年初，晋察冀边区建立金库，由边区银行代行金库职能，负责保管和办理公款之收付。库款的支付权属于边区行政委员会。《晋察冀边区金库章程》规定：边区银行办理金库之守则是：
（一）建立金库账簿，记载公款之实存与收付。
（二）公款数额，均按边币计算。
（三）边区金库不负保管公物之责；但折成边币后，不得拒收。
（四）边区金库库存款项之付出权属于边区行政委员会。须有主任委员副主任委员及主管会计员签名盖章之支付命令始得付款。
（五）边区金库必须按月向本会编送月报报表。
（六）边区银行之分行、办事处、营业所，均定为边区公款之收付转汇机关。[5]边区金库实行较为严格的收付款之解领手续。金库收到解款时，填具四联收款书，除留存根一联外，其余两联交解款机关存转，其中一联报送边委会；各机关解款时，填具三联解款书，保留存根一联，其余两联报送边委会核查，边委会核符后于骑缝处加盖印，将报告收据存查注账，余联发回解款机关存案备查，边委会发款时填具三联支付书，存根一联备查，支付命令一联交边区金库，通知一联交领款机关；领款机关收到支付通知后，填具三联领款书，留存根一联，以领款书正领据一联交金库并领款，以领款书副领单据一联送边委会；如系由银行汇转，得将领款书正领据交由汇转之分行办事处或营业所交边区金库。金库建立后，各机关经收之边区款，如数逐月上解，避免了坐支抵扣或挪借现象，使边区公款能严密保管与支付统一。[6]57金库作为根据地财政预算资金的出纳机关，在当时统筹统支，保障战时供给、减少支出，杜绝各级政府机关擅自动用公款等不良现象上，发挥了积极作用。
三、惩治贪污犯罪
《陕甘宁边区施政纲领》第八条明确规定：励行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为。其他各边区施政纲领中也都有类似的规定。为了实现这一政纲、与贪污分子进行斗争，各根据地政府陆续颁布了惩治贪污犯罪的单行条例，主要有1938年8月陕甘宁边区政府制定公布的《惩治贪污暂行条例(草案)》(1939再次修订公布)；1940年12月《山东省惩治贪污暂行条例》(1945年3月再次修订公布)，1941年9月《晋西北惩治贪污暂行条例》，1942年2月《晋冀鲁豫边区惩治贪污暂行办法》，1942年10月《晋察冀边区惩治贪污条例》等。有关这些条例的内容，可以陕甘宁边区政府公布的《陕甘宁边区惩治贪污暂行条例》为例略加说明。1938年8月，该条例规定：
（一）边区所属之行政机关、武装部队及公营企业之人员犯本条例之罪者，依本条例处断。凡群众组织及社会公益事务团体之人员犯本条例之罪，经所属团体控告者，亦依本条例处理。
（二）有下列行为之一者，即构成贪污罪：克扣或截留应行发给或缴纳之财物者，买卖公用物品从中舞弊者，盗窃侵吞公有财物者，强占强征或强募财物者，意在图利贩运违禁或漏税物品者，擅移公款作为私人营利者，违法收募税捐者，伪造或虚报收支账目者，勒索敲诈、收受贿赂者，为私人利益而浪费公有之财物者。
（三）犯上条之罪者，以其数目之多少及发生影响之大小，依下列规定惩治：贪污数目在500元以上者，处死刑或5年以上之有期徒刑；贪污数目在300元以上500元以下者，处3年以上5年以下之有期徒刑；贪污数目在100元以上300百元以下者，处1年以上至3年以下之有期徒刑；贪污数目在100元以下者，处1年以下之有期徒刑或苦役。
（四）犯本条例之罪，除依照规定处罚外，应追缴其贪污所得之财物，如属于私人者，视其性质，分别发还受害人全部或部分，无法追缴时得没收犯罪人财产抵偿。
（五）犯本条例之罪，于发觉前自首者，除依第五条之规定令其缴出所得财物外，得减轻或免除其处罚；犯本条例之罪者，由地方法庭审判，呈边区高等法院核准后执行。[4]111-112从上述规定可知，贪污罪的主体只能是边区政府的公职人员或群众组织及社会公益事务团体的工作人员。贪污的对象包括公私财物。这种规定使抗日战争时期各根据地的刑事立法中有关贪污罪的规定在内容上较为宽泛，大体包容了贪污、盗窃、受贿、敲诈勒索、挪用公款等几种罪行。1941年以后，抗日战争进入相持阶段，各根据地军民处于严重困难时期，粮食极为珍贵，因而贪污公粮者便构成严重犯罪。为此，山东根据地于1943年8月制定了《山东省惩治贪污公粮暂行条例》，规定：贪污公粮500斤以上者，处死刑、无期徒刑或10年以上有期徒刑；300斤以上不满500斤者处5年以上10年以下有期徒刑；不满300斤者，处5年以下有期徒刑或按其贪污粮食数目两倍处罚。针对农村基层政权工作人员的特殊情况，晋冀鲁豫边区冀鲁豫行署还于1943年3月专门发布《关于村政权人员贪污之处理的指示》，明确规定：为了执行政府法令及行政纪律，村政权人员的贪污行为亦应受到处分。但考虑到该地区大多数村政权未经改造，决定除对罪行严重者予以惩办外，一般应从宽处理。撤销其职务，退回赃物并令其在群众大会上承认贪污罪行，道歉具结。经过几年的不懈努力，各根据地内的贪污案件均呈大幅度下降趋势。如陕甘宁边区1939年查获处理贪污案360件，1940年处理644件，到1941年上半年即下降为153件，出现了政廉吏洁的大好局面。毛泽东在《论联合政府》中称赞说：“艰苦奋斗，以身作则，工作之外，还要生产，奖励廉洁，禁绝贪污，这是中国解放区的特色之一。
作者：左玉河单位：中国社会科学院
