财政是国家治理的基础和重要支柱，作为现代财政制度基础的预算管理制度，在国家治理中发挥着重要作用。目前我国财政预算管理制度存在诸多缺陷，影响了其在政府治理中的作用发挥，因此，改进财政预算管理制度已成为当前重要且迫切的任务。
一、改进财政预算管理制度是实现国家治理能力现代化的需要
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。明确提出，全面深化改革的总目标之一是推进国家治理体系和治理能力现代化，同时还指出财政是国家治理的基础和重要支柱。财政为庶政之母，不仅为全面深化改革提供财力保障，而且通过规范理财提升治国能力、达到治国目的，尤其是作为现代财政制度基础的预算管理制度，是一个现代国家治理的最基本的制度，这是由现代预算基本功能决定的。现代预算的三大基本功能是:控制、计划、管理，控制即规范、控制政府的支出行为、结构及规模;计划也就是预算资金的配置，强调公共财政资源在互相竞争的公共规划之间的分配;管理即预算资金的运作，强调公共财政资源在每个公共规划内部的分配、使用以及使用结果。这些正是在国家治理过程中所要达到的主要目标:建立有效有限政府、控制并合理配置财政资源、提高财政资金使用效率等。预算在形式上是政府的收支计划，是配置经济资源的工具，在本质上是通过配置有限财政资源满足社会公共需要的政治过程，反映了政府工作的范围、方向和重点，是通过预算的权力控制实现政府对公民委托责任的制度安排，是将财政资源转化为公共目标的制度手段。美国著名经济学家阿伦威尔达夫斯基曾经说过如果你不能制定预算，你就不可能治理。预算已成为各国政府公共治理中最真实、最基本和最频繁的治理平台，而预算的功能作用最终要通过预算管理制度来落实。预算管理制度是有效履行政府职能、实现财务和事务无缝对接的桥梁，可以切实保证每一分财政资金发挥公共效益。《决定》明确指出，要实施全面规范、公开透明的预算制度，发挥财政预算在国家治理中的独特作用。
1999年是我国公共预算改革元年，初步建立起一套较为规范的预算管理制度，尤其是部门编制预算制度、国库集中支付制度和政府采购制度，对于加强财政资金控制、管理及提高资金配置、使用效率发挥了重要作用。但是，由于受改革之初诸多条件制约，再加上随着经济社会不断发展变化而涌现出一些新情况、新问题，现行预算管理制度存在诸多弊端，影响了其在政府治理中的作用发挥，亟需改革。
二、现行财政预算管理制度存在诸多缺陷
一是政府预算体系不健全，不利于对财政资金总额的控制与使用。统一性与完整性是现代国家预算的基本原则，只有所有财政收入与支出都纳入统一预算体系，才利于科学分配与监督，也才能加强对财政资源的控制。但是，当前我国预算体系不健全，统一完整的国家预算体系尚未建立。首先，预算体系不统一，完整性不够。目前我国预算体系共有公共财政预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算四部分，它们相对独立，预算编制的要求、内容、科目各不相同，协调与衔接也不紧密，没有一套能够纳入全部收支的统一的报表体系，这既不利于反映政府全面收支，也不利于人大全面监督与控制。其次，预算资金难以统筹使用，功能发挥不够。目前四类预算资金规模较大，比如按照2013年全国预算收入情况，公共财政预算收入为12.9万亿元(占比59.4%、政府基金收入为5.2万亿元、国有资本经营收入为1 651.4亿元、社会保险基金收入为3.5万亿元，总规模达21.75万亿元，但它们基本上在各自体系内使用，统筹规划配置功能尚未发挥，特别是公共预算与政府性基金预算在一定程度上存在功能错位的现象。比如一些政府性基金因专款专用，不能用于其他预算，只能自求平衡，形成大量资金结余。根据中国央行的公开数据，2012年中国国库存款余额高达3.23万亿元，各级政府的财政专户中的资金余额也达到1.42万亿元。预算之间未能形成有效的支持和互补，这就导致一方面大量财政资金沉淀，不能统筹使用，另一方面造成了政府财力使用上的分散和浪费，也对监管带来挑战。再次，缺乏对政府债务进行科学管理与监控的制度，致使当前政府债务规模较大，增加了财政风险。
二是预算编制不科学、不细化，影响财政资金合理配置与规范运行。财政预算过程实质上是对国家财政资源进行分配的过程，预算编制既是对财政资源进行分配的重要方式，也反映了政府的主要施政方针，所以预算编制过程是否科学、规范，直接影响财政资金分配是否公平，使用是否高效。由于受条件制约及改革不完善的影响，我国预算编制环节还存在一些突出问题，主要表现在几个方面:首先，编制方法不科学。在分配财政资源时依然存在采用基数法编制问题，没有依据实际支出编制零基预算，共用资源池的负面后果难以有效控制，部门利益固化问题依然存在。同时有些支出标准还不够清晰、规范、统一，有些分配支出与增长指标挂钩，不能依据部门实际需要分配资金。其次，预算编制不细化，存在粗放式分配资金问题。特别突出的是项目资金编制比较粗放，没有细化到项级科目、目级科目，存在打包、匡算现象，而且在预算编制时对绩效考虑不多，以资金为导向，轻结果，这在政府基金预算、国有资本经营预算中尤为突出，不仅导致预算资金分配相对粗糙，也使预算资金使用效率大打折扣，同时也给预算审议、执行监督带来难度。再次，没有建立中长期预算框架。我国现有预算编制主要是年度预算，还没有建立中长期预算框架，与国家发展规划不协调，在一定程度上影响政策效果，同时也难以增强预算的计划性和预见性。
三是预算审议制度不合理，弱化了对财政资金的监督与控制。除了财政部门对预算编制、资金分配进行内部控制外，各级人大对预算进行审议是重要的外部控制方式，也是预算执行前的关键控制阀门。但当前我国预算审议制度存在一些不合理因素，弱化了对财政资金的控制力度，影响了治理效果。从对预算审议的时间来看，人大介入预算前期编制、后期审议时间较短，难以深入细致审议。从对预算审议内容来看，主要采取收支总量把控的年度平衡管控方式，这不仅隐含着顺经济周期机理，不能依法治税，不利于政府宏观调控作用发挥，而且采取重总量轻支出、轻政策方式，难以审议资金支出的合理性及有效性，使预算审议监督流于形式。从预算年度性来看，我国预算采取历年制方式，而预算审议基本上在每年二三月份进行，这样导致一二月份没有预算就执行的问题，有违预算的法定性。当然，导致这些问题出现的原因是多方面的，其中最根本的是我国预算属于行政主导型，弱化了人大的预算审议监督权，若要加强人大预算审议控制力，必须调整这一格局。
四是预算执行管理不规范，降低了财政资金的使用效果。预算执行是保障国家政策通过财政资金安排得以贯彻执行的关键步骤，执行及其管理直接决定政策落实的效果及政府公共服务水平。当前预算执行管理还存在一定问题，主要包括:首先，对预算收入管理存在重税轻费问题。对于税收的征收、税源管理相对较为规范，而对非税收入管理相对松散，存在收、缴、管、用不规范问题，存在瞒报、截留、挪用等现象，没有严格执行收支两条线制度。其次，预算执行约束力较弱。预算一旦经过人大批准，就成为法律性文件，必须严格执行。但从现实执行情况来看，预算责任部门内部控制管理不严，预算和执行经常出现两张皮现象，预算变更的随意性仍然比较大，违规拨付和支付财政资金，截留、挪用财政资金等现象时有发生，预算执行约束弱化倾向较明显。这也与对预算编制认识不足、预算编制不够细化有一定关系。再次，预算执行绩效管理有待提升。政府采购覆盖面还不够广，采购预算的编报不够规范，采购效率有待提高;对于政府投资评审工作地方政府还未全面启动，评审质量有待提高;绩效预算评价效能还远未达到预期效果，财政资金使用效率仍有较大提升空间。
五是预算透明度不高，难以发挥民众的监督作用。西方国家流传着这样一句话，如果你想了解政治，想知道发生了什么事，政府支出的受益者是谁，答案就记录在预算中。通过预算公开、透明，可以切实将看不见的政府变为看得见的政府，加强民众对政府行为的约束与监督及对预算的参与度，更好地满足当地民众的公共需求偏好，提高财政资金使用的针对性和有效性。而且政府预算收入取之于民、用之于民，民众有权知道这些收入怎么用的、用于何处、效果如何。我国从2009年开始公开预算信息，到现在公开还处于起步阶段，财政政策、总预算分配、项目安排、预留资金和超收资金的使用、资金运行过程等诸多环节都不够透明，公开的进度与公众需求也有一定距离，需要向纵深发展。当前要做到透明预算还面临一些瓶颈，如预算细化程度不够、预算信息公开的社会环境还不成熟等，约束了预算公开、透明的深度。
三、财政预算管理制度改进路径
党的十八届三中全会《决定》提出，要改进预算管理制度，进而建立全面规范、公开透明的预算制度，具体来讲，笔者认为应从以下几方面重点推进。
一是实行全面、规范、细化的预算编制，坚持没有预算不支出。预算编制作为财政资金收入、支出、监督管理的源头，其编制情况直接影响到财政资金的可控性和支出的有效性，实行全面、规范、细化的预算编制，对于提高政府治理能力尤为重要。首先，预算编制要全面。要实行全口径预算，把一般公共财政预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算等所有政府收支都纳入预算体系统筹谋划，这样既可以防止财政资源碎片化，又可以增强使用合力，同时还可以提高政府对财政资源的控制力，把权力关进制度的笼子。其次，预算编制方法要进一步科学化。坚持使用部门预算、零基预算方法，尽量避免基数法和与增长指标挂钩的方式，打破部门利益固化、资金分配不合理、不公平问题;项目资金编制要逐步实行以结果为导向的编制方法，强调事前绩效，保证在履行公共财政职能的过程中，强调经济性、有效性，同时满足效率要求。同时要健全严格的财务核算、核准和审计制度，进一步规范财政财务管理，从严控制一般性支出，坚决制止奢侈浪费，切实降低行政成本，节约财政资金。再次，预算编制要规范、细化。预算支出标准要清晰、规范、统一，如公车配备标准、差旅费标准等要规范统一，既增强可操作性，也改变过去花钱领导说了算、先支出后预算的花钱模式，逐步做到没有预算不支出;预算编制细化要求预算收支科目至少要细化到项，以避免财政资金留用，也有利于监督。最后，要逐步建立跨年度的中长期预算，这样可以与国家发展规划相协调，增强预算的计划性与预见性，也可以规避税收任务带来的顺周期问题。
二是完善人大审议预算制度，强化预算审议权。在现代预算管理制度的流程设计中，人大是对财政预算进行外部控制的重要环节，所以完善人大审议预算制度是加强预算监督的关键。首先，要确立人大在预算权配置中的主导地位。虽然宪法规定全国人民代表大会审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，但在现实运行中存在人大监督权流于形式的问题，所以，党的十八届三中全会通过的《决定》指出，要加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。在实际运行中，一要在法律上明确赋予人大预算决定权和否决权。二要加强人大特别是人大常委会中专业人才、专家委员会的力量，切实提高人大审议预算、决算能力。三要借鉴国际经验，实行立法主导型审计模式，将审计署由国务院领导转入由全国人大常委会领导，增强审计的独立性、公正性和权威性。其次，改进人大审议预算方法。一要进行全口径预算审议，政府所有收支活动，都必须依据法定程序和规则规范进行，人大依法审议监督，同时要建立政府债务控制机制，加强监管。二要改进年度预算控制方式，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，提高预算支出的合理性;建立分项审批制度，增强审议的针对性，避免预算案整体通过、整体否定问题，更好地体现代表的意志;建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理，控制赤字和债务风险。
三是严格预算执行，加强资金监管。经过人大批准的预算具有法律效力，必须严格执行，以增强政府的公信力和执行力。首先，严格控制预算随意调整行为。在预算执行中一般不得制定新的增加或者减少收支的政策和措施，如果确需出台公共政策，在出台之前必须全面评估其对预算支出的影响。要将重点科目资金调剂纳入预算调整范围，解决科目之间资金调剂过于随意的问题。其次，要按照花钱必有效，用钱必问责的原则，深入推进预算执行中的绩效管理。进一步强化支出责任，严格预算刚性约束，做到权责一致。加强结转结余资金管理和政府采购预算执行管理，加大财政资金整合统筹力度，强调预算项目的成本与效益、突出结果导向，逐步建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的全过程预算绩效管理机制。再次，严格预算问责制度，畅通预算救济渠道。要扩大应当问责的预算违法行为和预算问责主体的范围，增加政治责任、经济赔偿责任等责任形式;扩大预算事项和预算争议的法律救济范围，畅通预算救济渠道，建立预算违宪审查制度。
四是加快建立预算信息公开透明制度，规范政府行为。预算信息公开透明是建设现代财政最基本的要求，只有预算公开透明，才能发挥民众的监督作用，从而保证公共资源有效地服务于民众;也只有预算公开透明，才有利于建成廉洁政府和责任政府。IMF,OECD等国际组织推出了财政透明度施行手册、评估指标和工作手册，为各国政府在预算透明度方面提供了具体的操作指南，可资借鉴。预算信息公开透明，应覆盖到预算编制、审批、执行、监督(审计)、决算等多个环节，从过程到结果每个环节的信息公开都要真实、准确、具体。首先，在预算编制环节和审议环节，要举行听证会、辩论会等，按照发展协商民主的要求，建立适合广泛公共参与预算的制度框架，拓宽公民对预算的直接参与，以保障公民的利益诉求能够及时顺畅地表达，寻求各方对预算资金分配的最大公约数和对政府治理的认同感，提高财政资金配置效率，并使财政权力的运行不偏离公共轨道，也减少官员滥用权力寻租的机会。其次，在预算结果信息公开环节，要做到公开的预算内容完整、连续，并建立定期公布制度，以全面反映支出变化、国家政策倾向。公开预算信息不仅包括公开收支方面的数据，而且要加强与收支有关的政策公开。同时，公开预算信息要通俗易懂，要让外行看得懂、内行看得清，可以采用文字说明、图表甚至漫画形式公开预算内容，培养民众查看预算的兴趣和意识，进而参与预算、监督预算。当然，预算信息公开透明离不开财政信息化工程建设，加强财政信息化工程建设可以为预算公开和管理夯实基础。
五是进一步推进预算法制建设进程，实施法治财政。现代财政应是法治财政，要形成更加成熟、更加稳定的财税制度，必须有法律保驾护航。对于财政尤其是预算制度而言，法制建设主要包括合法收取人民收入、合法进行财政支出并依法进行监督等方面。首先，加快财政收入立法，落实税收法定原则。前提是要切实落实人大税收立法权，落实税收法定原则。结合增值税改革、房地产税改革、资源税改革等，将现行大多数税种暂行条例上升为法律;修订《税收征收管理法》，为推进税制改革创造征管条件;制定《行政收费法》，规范收费、基金等征收管理;制定《政府债务法》，规范政府债务行为。其次，加快财政支出方面的立法，规范支出行为。制定《转移支付法》，建立法律化、科学化、透明化的转移支付制度;制定《政府投资法》，修订《政府采购法》，规范财政资金支付使用。再次，要加快制定财政管理监督立法。加快出台财政透明度法、国库与现金管理法等，规范政府财政行为。当前亟需依据宪法精神修定《预算法》以适应经济社会发展需要，同时要加快建立政府间关系基本法，科学、合理地规范中央和地方政府之间的财权与事权，充分调动中央与地方两个积极性，尤其要调动地方政府提供公共服务、治理地方的积极性。
