摘 要 行政诉讼地域管辖制度是行政诉讼活动中一项重要的制度，对于行政诉讼的公正具有重要意义。由于我国法律规定不完善及司法实践中的一些现状，使得司法地方化、行政化问题突出，损害了当事人的合法权益，影响了司法的公正与独立。在司法公正独立的前提下，赋予原告选择管辖权，建立异地管辖制度，发挥人民代表大会的作用，提高法治建设，不断完善行政诉讼地域管辖制度。
关键词 行政诉讼 地域管辖 司法公正 行政干预 异地管辖
作者简介：于秀云，青岛大学宪法学与行政法学。
一般地域管辖制度在行政诉讼过程中有着举足轻重的地位，对于诉讼程序的顺利进行具有重要的作用，同时也体现了法律对于公民合法权益的保护程度。随着我国行政诉讼制度的成熟，提高原告在诉讼中的地位，减少行政对司法的干预是完善我国行政诉讼地域管辖制度的关键所在。因此本文对目前一般地域管辖存在的缺陷对症下药，提出相应的完善措施，促进行政诉讼法更好的发展。
一、我国一般地域管辖制度的缺陷
“原告就被告”原则是行政诉讼地域管辖制度一直遵循的准则，其目的是为了更好地贯彻便于当事人诉讼，便利人民法院行使审判权的“两便原则”。然而，随着司法实践的深入发展，在行政诉讼过程中出现的问题也越来越多。我认为，我国行政诉讼一般地域管辖制度的缺陷主要有以下几点：
（一）阻碍行政相对人行使行政诉讼权利
在现实生活中，人们经常会受到来自行政机关的侵害，解决问题的关键是为人们提供一条解决问题的途径。然而，地域管辖中的“原告就被告”原则客观上妨碍了行政相对人行使诉权。为了维护公民的合法权益，我国法律将行政诉讼起诉的权利给了行政相对人，这一点对于保障公民的诉权无疑具有重要作用。而在我国，《行政诉讼法》颁布较晚，公民行政诉讼意识不强，且长期受我国历史传统影响，使得公民在遇到行政争议或侵权时，往往采取消极处事的态度，不敢“告官”害怕事后受到报复。地域管辖中的“原告就被告”原则使得诉讼往往由“官”所在地的法院管辖，“官官相护”的思想进一步增加了公民对法院的不信任感，客观上影响了行政相对人诉权的实现。对于处于优势地位的行政机关来说，在自己的地盘上审理案件，为行政机关利用不正当手段及非法渠道干扰行政诉讼提供了便利。
（二）加重了原告的负担
“原告就被告”原则的初衷是好的，然而，在司法实践中，到底是对谁有利呢？由行政机关所在地的人民法院管辖，对于作为被告的行政机关来说，在其本辖区内诉讼，是非常便利的，大大节约了行政机关人力、物力、财力上的投入。然而，“原告就被告”原则在便利被告的同时却加重了原告的负担。“原告就被告”原则所遵循的“两便原则”之间是存在着一定矛盾的，其在一定程度上方便了作为被告的行政机关，在给被告带来便利的同时，往往出现司法不公正的问题，严重损害原告的合法权益。这导致原告不得不在寻求其他的救济方式例如申诉、上诉甚至上访，这在客观上又加重了原告的负担。一般情况下原被告是在同一个辖区内的，但随着社会经济的发展，社会流动性越来越强，越来越多原被告不在一个辖区内的情形将会出现。其原则使得原告千里迢迢到被告所在地的法院进行诉讼，这无疑加重了本来就处于弱势地位的原告的负担。
（三）司法地方化严重，行政权干预司法权
司法地方化是指地方的各级人民法院，在行使司法审判权时经常受到当地行政机关的干预控制，使人民法院不能公正、独立的行使司法权力，致使司法不公正，法制不统一，甚至成为行政机关的附庸。在我国，法院系统的设置与行政区域的划分是相对应的，人民法院人事上的任免和财政上的供给受行政机关的控制，在行政诉讼中，行政机关往往为了其自身利益，通过各种手段干预人民法院的诉讼活动，影响人民法院司法审判权的独立行使，这在一定程度上加剧了司法地方化，滋生地方保护主义，严重损害了作为原告的行政相对人的合法权益。
（四）与“两便原则”产生冲突
行政诉讼地域管辖制度的设置遵循着便于当事人诉讼和便于法院审判的“两便原则”，然而，在司法实践中却未能全面实现这一原则。随着我国诉讼模式由职权主义向当事人主义的转变，当事人在诉讼活动中发挥的作用越来越大。法院在调查取证方面的作用越来越小，法官处于消极中立的裁判地位。当事人举证不能，自行承担不利的法律后果，不利于案件事实的查清，为人民法院审判带来很多困难。“原告就被告”原则的设置对于案件的执行更是难上加难。面对行政机关带来的压力，人民法院无力排除干扰，对于行政案件不敢受理或受理后不敢裁判，严重损害原告合法权益，使便于当事人诉讼只能停留在纸上。
（五）严重威胁司法公正和独立
司法公正是行政诉讼最根本的价值目标，是诉讼活动的灵魂，如果诉讼活动得不到公正对待，那么，它将失去其存在的意义。行政诉讼的地域管辖制度遵循“原告就被告”原则，使得行政机关和人民法院联系在了一起，行政机关通过对人民法院人事、财政上的控制，加强对法院的控制和干预。面对来自行政机关的干扰，人民法院无力抵抗，从而使得诉讼活动只能按照作为被告的行政机关的意志进行。行政诉讼活动已经成了由被告主导的一场游戏，司法的公正性和独立性成为了行政机关利益的牺牲品。
二、我国一般地域管辖制度的完善
（一）赋予原告管辖法院选择权
从我国行政诉讼的实际情况出发，可以借鉴考虑外国行政诉讼管辖制度的经验。根据我国行政诉讼的现实情况，在我国行政诉讼地域管辖中，赋予原告选择原告所在地以及其他与行政行为有联系地的法院提起诉讼的权利，且原告只有一次选择的机会，一旦选择不能改变，否则也会出现滥用诉讼权利的现象。
赋予原告选择管辖法院的权利，有利于原告充分行使行政诉讼权利，避免出现“立案难”问题；有利于降低当事人进行诉讼的投入，为当事人提供便利；有利于提高原告在诉讼中的地位，改变其在行政诉讼中的不利地位，平衡原被告之间的地位；有利于减少行政机关对人民法院的干预，促使行政机关依法行政，保证人民法院在没有干预的情况下做出裁判，以促进司法公正和司法独立。只有充分尊重和保证原告在行政诉讼中的权利，才能增强公民对法院的信任感，切实解决行政诉讼中“不愿告”、“不敢告”的问题，维护公民的合法权利。
（二）建立和完善异地管辖制度
原告拥有选择管辖法院的权利一定程度上减少了行政机关的干预，但在实践中也会出现原告和被告都在一个行政区域的情况，这使得原告在自主选择法院的权利上失去了其意义，因此这就需要我们建立和完善异地管辖制度来阻碍行政机关对行政诉讼活动的过多干预。
由于我国司法体制的实际情况，人民法院审判以其辖区内行政机关为被告的案件，很难做到公正、独立的审判。异地管辖制度有利于从制度上减少行政机关对人民法院的不正当干预，消除来自行政机关的压力，使人民法院在没有干预的情况下做出公正的判决。对于异地管辖制度，目前我国法律尚没有明确的规定，在什么情况下实行异地管辖制度也是值得考虑的问题。但是其作为一项制度对于减少行政干预具有重要作用，它使人民法院处于超然中立的地位，无论对于处于弱势地位的原告，还是处于强势地位的被告，都没有太多的利害关系。超然中立的地位使得人民法得以公正的审判行政案件。
（三）加强人民代表大会的监督作用
根据法律规定 ，人大享有对司法机关进行监督的权利。人大通过行使监督权，对司法机关进行鞭策和支持，监察、督促司法机关更好地行使司法权利，保证案件的公正审判。在对司法机关进行监督的同时也对行政机关也会进行监督，避免行政机关为了自身利益对案件进行干预。
（四）加强法治教育，增强法律意识
我国已经进入社会主义法治国家，法律至上的观念应该深入人心，任何机关、织和个人都必须无条件的遵守法律规定，尤其对于国家机关工作人员来说尤为重要。对于行政机关和司法机关及其工作人员，要树立依法行政和司法公正的理念，遵守法律规定，按规则办事；对于广大的人民群众，应当增强法律意识，坚持法律至上，正确的运用法律武器同侵犯其合法权利的行为做斗争，维护自己的合法权益。
（五）是否设置行政法院
在西方一些国家，尤其是在法国、德国行政法院制度已经非常成熟，一些学者提出借鉴西方的行政法院制度在我国设置行政法院的观点，认为行政法院制度有利于维护法院独立地位，有利于提高法官的专业素质，有利于准确、快捷的解决行政诉讼问题。笔者认为，目前在我国还不具有设置行政法院的条件，至少在近期内是无法实现的。设置行政法院，涉及到国家政治体制改革，涉及到一系列法律的修改，也涉及到设立行政法院的诸多问题，这是一个庞大的工程，不是短时间内就能完成的，也不是随便就能启动的。因此，当前在我国，行政法院设置的条件尚未成熟。
三、结语
行政诉讼地域管辖制度对于行政诉讼独立、公正的进行具有重要意义，解决司法地方化行政化问题是行政诉讼的一大难题，在遵循司法公正、独立原则下，赋予原告选择诉讼管辖权，建立异地管辖制度，不断加强人民代表大会的作用，增强全社会的法律意识，不断完善我国行政诉讼地域管辖制度，实现司法公正，使行政诉讼制度成为维护公民合法权益的一项保障。
