摘 要 随着我国社会主义市场经济的不断发展，经济体制和社会结构已发生了深刻的变化，我国社会步入了重要的转型时期，西部地区同全国各地一样，也面临社会转型带来的一系列新情况与新问题。此外，与东、中部发达地区相比，西部地区特别是西部少数民族地区在经济、社会、民族、宗教等方面还存在一些特殊的社会管理问题。面对这些新情况、新问题，社会管理者必须探索社会管理的新途径与新方式，确保社会和谐稳定，人民安居乐业，国家长治久安。那么，如何创新社会管理？这是社会管理者一直苦苦探索的大事。本文通过对西部地区社会管理特点、问题与原因的分析，揭示西部地区创新社会管理的必要性，并就法治促进西部地区创新社会管理进行初步探讨，期待为西部地区创新社会管理提供有益的参考。
关键词 法治 西部地区 社会管理
作者简介：危巍，吉首大学法学院2012级研究生。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出了“推进法治中国建设”和“创新社会治理体制”的新要求①；党的十八届四中全会又通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为法治促进社会管理创新指明了方向。
一、西部地区社会管理基本情况简介
（一）西部地区社会管理的基本特点与问题
我国西部地区面积约占全国陆地面积的二分之一，人口约占全国总人口的五分之一，是典型的地广人稀区域，也是我国少数民族的主要聚居区。西部地区矿藏、能源、土地等资源丰富，经济发展潜力巨大。但是，在我国社会转型时期，西部地区社会管理面临的困难与问题同东、中部地区相比，既有共同之处，也有其特殊性。西部地区社会管理的特点与问题主要有以下几个方面：
1.民族习俗对社会管理的影响巨大。西部地区是我国少数民族主要聚居区，各民族有着各具特色的民族文化、民族习俗、宗教信仰与宗族观念，这些民族文化、习俗、信仰及宗族观念等传统文化因素对西部少数民族群众和当地管理者思想观念、行为方式的影响力远远大于现行法律、法规与政策，这种传统思维模式在西部少数民族地区群众与管理者头脑中已根深蒂固。在市场经济全球化、社会管理法治化的现代，这种传统观念与法治理念形成了巨大的冲突，影响着西部少数民族地区的社会管理与社会发展。
2.经济发展滞后，贫富差距增大，影响社会和谐稳定。在我国改革开放初期，东部沿海地区率先改革开放，在得到国家优惠政策扶持的同时，充分发挥政策优势与市场经济活力的作用，东部地区经济迅速发展，社会管理不断创新，群众生活富裕小康。西部地区改革开放起步迟，经济发展滞后，贫困人口占比较大②。东、西部地区经济社会发展差距增大，群众生活水平相差悬殊，西部地区部分民众心态失衡，仇富现象就是其中的表现之一，对社会和谐稳定造成不利影响。
4.群众维权意识增强，给社会管理提出了新的要求。随着经济的快速发展，社会的不断进步，群众在解决温饱问题之后，对自己权利维护的意识明显增强，对文化生活、政治待遇、社会保障、就业、通讯、交通等方面的需求越来越多，对管理者的要求越来越高，如果不能及时满足群众的诉求，处理不好，就可能产生矛盾，甚至引发群体事件。这就要求社会管理者必须树立增强依法管理的意识，提高管理能力，为群众提供更多更好地服务。
5.现代传媒技术普及，信息传播快而广，对社会管理产生重大影响。在没有互联网等现代传媒技术的年代，民众获取信息、传播信息的范围、速度都十分有限。在那个时代，一个负面的管理信息，可能被管理者封杀在萌芽状态或封堵在极小的范围内，对社会影响很小或不会产生任何影响。而在当今互联网、无线通讯等现代传媒技术普及的时代，人们足不出户，就能知晓天下事，也能通过互联网、手机等网络通讯工具把身边发生的事情迅速传播到全国或世界各地，从而产生巨大的社会影响力，甚至于破坏力。在现实生活中，我们通过新闻媒体也常常看到这种典型事例的报道。例如，2010年3月，日本发生强烈地震，核电站发生核泄漏事故。当时，国内有人通过互联网散布消息称：日本核电站核物质吹到我国，并称加碘食盐可防核辐射。结果导致群众大量抢购食盐，造成食盐一时短缺，影响民众正常生活。这就是一起个人通过互联网等现代传媒散布不实消息，对社会造成巨大影响的事件。
6.社会管理方式方法不适应社会发展的新形势、新情况。社会管理者面对经济快速发展、社会迅速转型、利益格局不断调整、群众诉求日益增长、思想观念深刻变化的新形势，还没有从思想观念、管理方式与方法上做好准备，还习惯于过去计划经济时期发号司令式的管理方式；面对社会管理对象大多数成员从过去分属于一个个的乡村或一个个具体的机关、企事业单位（即“体制内人”或“单位人”）转变为现在大多数成员变成了自谋职业的打工者或受聘者（即“体制外人”或“社会人”）的新情况，还没有从体制、机制上创新社会管理，因此，社会管理停留在应付突发事件，疲于处突、维稳等“治标”层面。
（二）西部地区社会管理问题产生的原因分析
西部地区社会管理面临的问题不只是上述几个方面，本文仅列举西部地区社会管理常见的与民族、经济、人口、信息、维权、社会组织等管理相关的几个问题进行分析，以期唤醒社会管理者的创新意识，探索社会管理创新的办法与途径。综合分析西部地区社会管理存在问题的原因，概括起来，主要有历史、地理、经济、法制、社会转型与管理模式等方面的原因。 第一，历史的原因。西部地区由于历史的变迁，形成了多民族聚居的特点，各民族在历史的长河中创造了各具特色的民族文化、历史、习俗、宗教、信仰等文明，这些传统文化因素，在历史上为各民族繁衍生息发挥了重要的作用。但是，在经济全球化、社会管理法治化的现代社会，这种相对封闭、独立的传统社会意识形态，又表现出与现代社会法治理念的冲突，从而影响现代社会管理的实施与创新，也影响西部地区经济、社会发展。
第二，地理的原因。我国西部地区深处内陆腹地，山高路远，交通欠发达，远离出海口，一些地方土地贫瘠、水资源缺乏、气候恶劣，这些都制约着西部地区经济社会的发展。
第三，经济原因。西部地区许多社会问题与社会矛盾是由经济发展滞后衍生出来的，要解决这些问题，化解矛盾，必须大力发展经济，增加群众的收入，改善群众的生活。影响西部地区经济发展的因素是多方面的，有自然环境的因素、思想观念的因素，也有政策与社会管理的因素等等。因此，除了国家加大西部地区经济社会发展的帮扶力度之外，西部地区在改进社会管理、转变思想观念、改善经济发展软环境上还要继续努力。
第四，法制的原因。西部地区是多民族聚居区，国家颁布实施的《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《自治法》）是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。《宪法》和《自治法》都赋予民族自治地方制定自治条例和单行条例的权力④。但是，西部部分民族自治地方，在立法人才队伍建设、立法能力建设等方面还存在较大差距。例如，湖南省湘西土家族苗族自治州人民代表大会为保护、继承和发展土家医药苗医药，规范民族医药从业人员的执业管理，依照《宪法》和《民族区域自治法》的规定，制定了《湘西土家族苗族自治州土家医药苗医药保护条例》（以下简称《条例》），并已报湖南省人大常委会批准生效。但是，该《条例》批准生效后，对湘西自治州的民族医药并没有发挥应有的保护作用，《条例》成了一纸空文。原因就是《条例》没有可操作性，缺乏相关配套的法规与政策。具体来说，《条例》第八条规定：“州级卫生行政部门应当会同相关部门编制土家医药苗医药药材标准、临床诊疗指南、技术操作规范及疗效评价标准”⑤，但是，按照国家的有关法律规定，市（州）级卫生行政部门没有制定药材标准、临床诊疗技术规范 、疗效评价标准的法定权限，湘西自治州也不具备制定这些技术规范的能力。除了立法能力不够之外，法治观念不强、执法不规范、法律监督与服务不到位，也是西部地区社会管理问题产生的重要原因。
第五，社会转型的原因。西部地区社会管理中遇到的人口流动增加、信息传播加快、社会矛盾多发、民众维权意识增强等情况与问题，相当一部分是由于经济社会快速发展、社会转型等新情况衍生出来的问题，需要创新社会管理加以解决。
第六，社会管理模式的原因。国内外成熟的社会管理模式是管理主体多元化，即政府、社会组织和公民等多个主体承担社会管理职能。而我国的社会管理职能主要由政府承担，这种单一的管理模式，难以满足社会大众多方面、全方位、持续增长的需要，也不可能解决社会管理面临的所有问题，因此，社会管理模式单一也是西部地区社会管理问题产生的重要原因之一。
二、西部地区创新社会管理的必要性
（一）社会管理创新的内涵
社会管理创新就是指在现有社会管理条件下，根据当今社会政治、经济发展状况和社会发展规律，运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统的社会管理模式、方式和方法进行改进，构建新的社会管理机制，以实现新的社会管理目标的活动⑥。党的十八届三中全会通过的《决定》指出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序” ⑦。这就为社会管理创新指明了方向，确定了目标。此外，社会管理是政府的重要职能，但是，政府不是社会管理的唯一主体，依法成立的非政府组织（社会组织）、社会成员（公民）等，也是社会的管理者，因此，明确社会管理者的职责，也是社会管理创新的内容之一。
（二）社会管理创新的必要性
随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济的快速发展，目前，我国社会正处在转型的关键时期，社会已从计划经济时代比较单一的社会结构转向市场经济时期多元化的社会结构。正如党的十八届四中全会《决定》所概括的：“我国正处于社会主义初级阶段，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有”⑧。这一时期，既是经济社会发展的战略机遇期，也是社会矛盾的多发期。面对经济体制市场化、市场经济全球化、信息传播网络化、社会利益多元化、社会矛盾复杂化、人口流动常态化以及民众思想日益活跃、维权意识不断增强等新趋势、新情况，如果我们的社会管理理念、方式与方法不创新，仍然习惯于粗放式、发号司令式的社会管理模式，不能适应社会发展变化的新情况，就可能导致社会管理失控，社会稳定就会面临重大的挑战。在我们这样一个拥有13亿多人口的大国，如果没有社会的稳定，就不可能有经济的发展、社会的安宁和人民的幸福。为此，党的十八届三中、四中全会先后就“全面深化改革”和“全面推进依法治国”若干重大问题作出决定，提出了“创新社会治理体制”、“全面推进依法治国”等一系列的要求。因此，社会管理创新已成为新时期各级政府的重要职责和必然选择，其必要性毋庸置疑。
三、法治促进西部地区创新社会管理的主要措施
1.完善民族文化管理立法，创新西部地区文化管理。在我国西部少数民族地区，各少数民族拥有独特的民族文化、习俗、信仰和宗族观念等传统文化，在这些传统文化因素中，既有促进民族繁衍生息的文化精华，也有束缚民族思想、阻碍民族经济社会发展的文化糟粕。如何让民族文化之精华发扬光大，而让民族文化之糟粕得以清除，为民族文化繁荣、思想解放、观念更新与社会发展创造良好的文化环境？这是摆在社会管理者面前的现实问题之一，也是关系西部民族地区发展与进步的社会问题。靠什么来解决这些问题呢？党的十八届四中全会《决定》指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用⑩”。因此，完善民族文化管理法律体系建设，是创新西部地区文化管理的必然选择。通过民族文化管理立法，引导西部民族地区群众继承和发扬优秀民族文化传统，摒弃文化糟粕，解放思想，更新观念，克服法治意识淡薄、宗族观念盛行的弊端，形成传统文化与现代法治理念相结合的社会文化底蕴，促进西部民族地区经济、社会协调发展。
2.制定资源开发与生态补偿法律，创新西部地区经济管理。我国西部地区资源丰富、气候复杂、生态脆弱。改革开放以来，随着市场经济体制的建立，西部地区资源开发力度普遍加大，为西部地区经济社会发展、人民生活水平提高发挥了重要作用。但是，由于资源开发与生态补偿立法滞后，社会管理不到位，导致粗放开发，甚至乱开滥采等现象频繁发生，造成西部地区生态环境受到了不同程度的破坏，产生了一系列的社会问题。譬如，一些地方，过度开发资源，结果经济发展了，却以牺牲生态环境为代价；也有一些地方，资源没有得到开发，尽管保护了生态环境，却承受着经济落后，人民生活贫困之苦。如何解决发展经济与保护生态环境的矛盾？已成为摆在西部地区社会管理者面前的一道难题。如果不创新管理理念与方式，单纯从保护环境考虑，停止资源开发，西部地区经济发展就会受到影响，当地群众生活无法改善，群众就不会答应；如果纵容乱开滥采，经济是发展了，但是生态环境破坏引起的社会问题又产生了。这样一来，顾此失彼，恶性循环。因此，必须通过资源开发与生态补偿立法，创新西部地区资源开发与环境管理，用法治手段规范资源开发和生态环境补偿，从而形成生态资源保护得到补偿，资源开发得到规范的良好局面，确保生态环境得到保护，经济、社会可持续发展。
此外，西部民族地区，还要充分行使《宪法》和《民族区域自治法》赋予民族自治地方制定自治条例和单行条例的权力，完善民族自治地区教育、卫生等方面的立法，通过完善法制创新社会管理。
（二）开展普法宣传教育，营造社会管理的法治氛围
根据古希腊哲学家、教育家亚里士多德的法治理论，法治包含“良法和法律至上”这两个基本要素。其中，良法就是优良的法律；法律至上就是民众普遍崇敬并遵守法律。党的十八届四中全会《决定》指出：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”，要求“增强全民法治观念，推进法治社会建设” 。目前，西部民族地区群众受家族宗法、旧伦理观念、宗教教条与民族习俗等传统思想观念影响，部分群众现代法治观念淡薄，法律知识缺乏，法治文化氛围和崇尚法治的精神还没有完全形成。因此，社会管理者要采取群众喜闻乐见、通俗易懂、简便快捷、切合实际、行之有效的方式，广乏开展法律知识的宣传教育活动，让西部民族地区群众知法、懂法、守法。要结合群众身边发生的典型案例，现身说法，引导群众依照法律规定表达诉求、解决矛盾，运用法律武器维护自身的合法权益。营造自觉学法、懂法、守法、用法的社会氛围，在西部地区群众中培育法治文化理念与崇尚法治的精神，为依法管理社会提供强大的群众基础。
（三）严格依法行政，规范社会管理行为
党的十八届四中全会《决定》指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施” 。普通群众笃信“百闻不如一见，言传不如身教”这一道理。社会管理是政府的主要职责，各级政府必须严格遵循法律规定，依法全面履行政府职能，管理好社会事务。行政机关是否严格依法办事，将直接影响群众法治观念的形成。行政机关严格依法行政的每一个具体行为，对群众的示范教育作用远胜于单纯向群众宣传法律条文，这就是人们常说的“上行下效”。在社会管理实践中，凡是要求群众做到的，政府机关干部特别是领导干部必须率先垂范；凡是要求群众不能做的，领导干部必须带头遵守。只有这样，才能做到令行禁止。依法行政既是法治中国建设的要求，也是维护社会公平正义的基本保证。因此，各级政府必须严格依法行政，坚决消除权力设租寻租空间，依法规范社会管理行为。
（四）推行法律顾问制度，创新社会管理决策机制
党的十八届四中全会《决定》指出：“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论；积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用” 。这为法治促进社会管理决策机制创新提供了具体的途径。因此，西部民族地区行政机关应当建立法律顾问队伍，对社会管理中事关民族地区群众重大利益、民族团结、社会稳定以及影响长远的重大决策，充分听取法律顾问对决策进行合法性审查的意见，为依法决策提供保证。
（五）健全法律服务体系，创新社会管理服务模式
依法管理社会，必须为群众提供健全的法律服务体系，以便群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效的法律帮助。这是构建法治社会的需要，也是创新社会管理服务模式的新途径。在西部民族地区，法律服务体系不健全，法律服务人才缺乏，群众需要法律帮助或援助时，没有法律服务机构提供及时的法律服务，这也是西部地区群众法律观念淡薄的原因之一。因此，西部地区应加强法律服务人才培养与引进，建立布局合理、业务素质过硬的法律服务机构，为西部地区群众提供方便、快捷、优质的法律服务，为西部地区群众依法表达诉求、依法化解社会矛盾提供新途径，为创新西部地区社会管理服务提供新模式。
（六）完善法律监督体系，创新社会管理监督机制
众所周知，没有监督的权力，最容易产生腐败。党的十八届四中全会《决定》明确提出“强化对行政权力的制约和监督”，要求“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”]。社会管理是政府的职权之一，同样需要监督，确保各级政府依法履行社会管理职能。因此，西部地区也要建立政府内部监督、职能部门相互监督、社会监督和舆论监督相结合的法律监督体系，全方位的接受监督，提高社会管理事务的透明度，保障群众对社会管理的知情、参与和监督等权力，全面创新西部地区社会管理监督机制。
社会是不断发展的，伴随着经济、政治、文化、社会的发展变化，各种新情况、新问题和新矛盾还会不断出现。西部地区特别是西部少数民族地区，面临的情况更为复杂。因此，创新社会管理将是一个永恒的课题，只有进行时，没有完成时。但是，社会管理创新是有其自身内在规律可遵循的。在我国社会主义市场经济体制不断完善、社会正在转型的时期，西部地区社会管理创新要结合西部地区经济、政治、文化与社会发展的实际，要通过完善法治建设的方式来实现创新。要不断地完善立法，加强法制宣传教育，培育法治理念，营造良好的法治文化氛围，严格依法管理。要完善法律服务体系，健全法律监督机制，从而全面创新社会管理，确保社会和谐稳定、人民安居乐业和国家长治久安。
