国家审计视角下地方商业银行风险防范探讨
近年来，随着国家金融体制改革的不断深化，城市商业银行体系初步确立。由于起步较晚，城市商业银行风险管理能力与国际先进银行存在差距。尤其是在国际金融危机的冲击下，城市商业银行需要正视风险问题，尽快提高风险识别和控制能力。在此背景下，国家审计部门也应在防范地方商业银行风险、保证地方商业银行的健康发展中发挥应有的作用。
一、国家审计在防范城市商业银行风险中的作用 国家审计具有监督层次高、法律支持强、非正常因素干扰小、工作超脱的特点，能在体制、制度、机制上发现和揭露商业银行管 理中存在的漏洞和不足，促进商业银行管理，防范风险。 （一）加强城市商业银行审计是当前法治社会的内在要求 城市商业银行是依法经营的金融机构，随着我国社会主义法制建设的不断完善，金融业的运营已步入法制化、规范化的轨道，城市商业银行也必须在国家法律范围内依法、守法经营。地方城市商业银行的经营管理者往往以自我维护为倾向，不可能将自身管理中存在的问题彻底地加以揭示，因而必须强化外部监督和约束。现行国家审计的本质特征，决定了其在防范城市商业银行经营风险方面，必然会发挥不可替代的作用。 （二）加强城市商业银行审计也是国家审计的法定要求 城市商业银行在资产规模迅速扩大的同时，经营风险也逐渐产生和积聚。化解和防范经营风险，必然要加强和改善国家宏观调控能力，保障相关政策措施得以正确地贯彻实施。加强城市商业银行经营审计监督，是维护国家财政经济秩序和贯彻审计法的法定要求，也是审计监督的立足点和出发点。 （三）国家审计的基本工作方式和程序为城市商业银行防范经营风险提供了基础 审计的基本工作方式是检查内部控制制度健全情况和会计账簿、原始凭证和记账凭证以及其他相关资料的真实性、合法性和合规性。金融机构的具体经济活动应该通过各自单位的会计账目予以反映和揭示。在审计过程中，通过检查这些会计账目，了解被审计单位的基本情况。对特定单位实施审计时，通过程序上的符合性测试，对特定单位的内部控制系统进行初步的评估，评估哪些环节比较完善、哪些环节不够完善、哪些环节明显存在漏洞，从而确定重点检查的环节和内容，并着手进行详尽的审查，对城市商业银行揭示经营风险具有重要作用。 二、国家审计防范地方商业银行风险的对策 （一）拓宽审计工作思路，做到四个方面转变 一是实现从合规性审计监督向合规和风险审计监督并重转变。目前，国家审计所进行的工作主要是合规性监督，即城市商业银行的经营范围、资本结构状况、资金营运、财务收支和资产负债等是否符合国家有关法律、法规的规定，而不能有效地揭示城市商业银行的经营风险。因此必须改变以往单纯的合规性监督的审计模式，向合规性审计和风险审计并重的模式转变。二是实现从事后监督向事前、事中、事后全过程监督转变。现在的审计监督还更多地停留在对已经发生和完成事项的事后审计，侧重于对已经形成的漏洞和问题进行审查，并提出处理处罚意见。这种监督方式明显滞后、被动，不符合风险控制与管理的要求。因此，金融审计应该变被动为主动，充分发挥国家审计“免疫系统”的功能，进行事前、事中和事后的全过程监督，防患于未然，提高监督效能。三是实现从个案审计监督到长效审计监督转变。金融审计的项目多数是针对单位某一时期的经营管理情况，这样的审计项目不仅需要耗费大量的审计资源，而且受到时间限制，审计的覆盖面有限，审计成本较高，审计效益较差。如果以信息网络的方法实施全方位监督，一方面可以实施经常性监督，另一方面则大大降低审计成本，提高工作效率。四是实现从传统审计监督到计算机审计监督转变。随着审计领域的拓宽，审计需求和审计力量的矛盾将更加突出，这就要求摒弃传统的审计方式和方法，采取一些有利于提高审计效率的科学方式和手段。试行非现场审计方式，加快电子化建设步伐，逐步研究建立一套科学的预警、监测、控制系统，对资产风险和经营管理等情况进行监测，以适应现代化经营管理的需要。 （二）突出城市商业银行审计重点 一是关注城市商业银行总体风险情况。二是关注银行信贷资产和非信贷资产的真实性、合规性，重点对金额较大、程序存在明显瑕疵、预计损失较高以及近年来新增的不良资产进行排查分析，核实不良资产处置核销的合规性，揭示风险隐患。三是关注信贷业务的审批、发放、投向和使用情况。重点审查信贷投放是否符合国家宏观调控政策，有无投向“两高一剩”行业和低水平重复建设项目情况，有无违规占用土地、囤积土地以及将建设经济适用房和廉租房贷款用于建设高档住房等问题。审查信贷 资金是否违规流入资本市场和民间借贷市场。四是关注存款储蓄及中间业务的合规性和安全性，重点分析可疑支付交易，关注违规收费问题。五是关注财务核算和银行信息系统设计情况。 （三）关注城市商业银行法人治理结构的健全有效性 一是关注各城市商业银行是否建立健全股东大会、董事会和监事会，三者以及高管之间的职责权利是否明确，是否形成有效的制衡机制，是否妥善处理决策机构和执行机构的关系。二是关注是否存在地方政府外部干预、产权制度改革是否规范、是否有明确的法人治理结构目标。三是关注是否建立人才选拔制度、是否改变了城市商业银行高管由政府官员产生的人事制度、是否对高管定期进行专题培训。 （四）强化内部控制制度审计 从目前已披露的商业银行审计资料来看，有些单位因为内部控制制度和风险防范机制不健全、不完善，内部监督管理不严密、不严格，出现了许多问题，给商业银行及国家带来了重大损失。目前，对银行内控制度的检查和测试只是审计机关在开展全面审计之前的一项调查内容，尚不能有效监督和督促内控制度的正常执行。今后应将内控制度审计作为一项重要内容，对其进行全面审计和客观评价，并对存在的漏洞提出改进建议。对商业银行内部控制制度的审计重点包括：一是健全性审计，重点检查内控制度的制定是否符合业务流程的要求，是否存在漏洞。二是符合性审计，通过符合性测试检查制度的操作及执行情况，着重检查贷款发放、银行承兑汇票、信用证、保函等业务。三是评价内部控制制度的作用。通过对内部控制制度的检查和评价，查找内部控制的薄弱环节，提出完善制度、加强管理的意见。 （五）揭露重大违法违规问题 目前地方商业银行违规经营的现象仍然存在，变相高息揽存、违规放贷、隐瞒不良资产、私设账外账等问题时有发生。一些社会不法分子利用票据诈骗、套取银行资金的案件已严重影响了票据市场的正常秩序。因此国家审计要强化执法力度，依法揭露和查处重大违纪违规与违法犯罪问题。首先，要高度认识揭露重大违纪违规问题与违法犯罪线索的重要性，查错纠弊，打击金融犯罪。其次，要建立发现大案要案的意识，以真实性为基础，针对可能产生风险的环节和已经发现的不真实、不合法、不合规的问题进行延伸检查，从中揭露可能存在的违法犯罪问题。再次，要加大执法力度，对发现的违规、违纪、违法问题，决不姑息迁就，要按规定进行处理。