关键词：村民自治村民委员会村民委员会组织法 一、问题背景 2002年末，我国共有68.1万个村委会，528.6万个村民小组，村委会成员294.2万人，村民自治模范县(市、区)579个，村民自治模范乡镇7457个，全国25个省开展了村委会换届选举工作，涉及63万个村委会，近4亿多选民。村民自治目前已覆盖了我国大部分农村。但是以村民委员会制度为核心的村民自治，实际运行并不十分理想。例如，2002年，由安徽省社科院、安徽省文化扶贫与村民自治研究实验中心等多家单位主办，由安徽省社科院辛秋水研究员主持，对五个县十二个村的3000份村民自治问卷调查，耗时一年多，终于在2003年底完成，该调查结果表明：在村民自治选举中，包括事先打招呼的，上级授意的，拉选票的，加起来有近60%；在村财务公开方面：群众中真正明白财务公开的不到30%，不太明白的百分之三十几，还有将近百分之二十根本不明白和不了解。安徽的情况，在全国也应当很有代表性。
中央电视台“今日说法”栏目在2004年1月播出一期名为“村官告状”的节目[3]，则提供了一个更典型且颇值得深思的村民自治案例：
2002年8月，北京市房山区大石窝镇镇政府在惠南庄村小学主持召开了村委会和该村全体党员参加的特别会议，镇党委和镇政府宣布其研究决定：停止由该村民民主选举的村委会主任王华的工作，并停发其工资。镇党委和镇政府的理由是“王华不称职”——“目前村民还没有觉悟起来，不可能联合起来罢免王华，如果让王华这样的干部继续任职，势必会损害的老百姓的利益，后果将不堪设想。为了避免给集体造成更大的损失，镇党委、政府只能这么做。”。但村官王华和部分村民却认为：作为尚在任期内的村委会主任，王华是村民通过合法程序的民主选举合法产生的。根据《村民委员会组织法》，村民委员会是农村村民的自治组织，它跟镇政府之间具有相对独立性。村委会主任是由村民选举产生的，因此村委会主任和委员都只对村民负责，法律并没有要求村委会主任对上级政府，对行政机关负责。如果村民认为村委会主任和委员不称职，只能由村民来启动罢免程序，《村民委员会组织法》在这方面有明确的规定。因此，镇党委和镇政府无权单方面罢免村委会主任。2003年1月，王华以大石窝镇党委和镇政府的具体行政行为违法为由，向北京市房山区法院提起行政诉讼。3个月过后，房山区人民法院向王华出具了“不予受理”裁定书。理由是，只有人身权和财产权被侵犯才可以提起行政诉讼，民主自治权利受到侵犯不在《行政诉讼法》规定的受案范围，因此驳回了他的诉讼请求。一晃一年过去，大石窝镇党委书记说，“目前惠南庄很稳定，事实证明他们没有做错，下一步，镇里将尽快启动罢免程序来罢免王华”。而王华则表示将向上一级的人民法院申诉。但此时，王华的村委会主任“任期”已经快满了。
在京城边上的村官王华算是很有维权意识和维权能力，但他仍然遭遇了镇党委和镇政府如此“处理”，此案例让人深思。但另外一方面，村民难以对授予村委会（成员）的权力实施有效监督和制约的情形也并不少见。例如，各省一些“样板村”目前大多实行的是领导人“一言堂”和子承父业的“世袭制”，没有民主决策和民主治理的丝毫气息（沈延生，2002）。天津大邱庄禹作敏的“庄主制”就更是个别人“自治过度”的一个典型。
再一方面，《村民委员会组织法》已经明确规定了村公共事务由村民委员会负责，但《村民委员会组织法》又规定让镇党委、村党支部等基层党组织“发挥领导核心作用”，村党支部因此困惑而不安，它们找不到自己的位置。而根据《村民委员会组织法》，村委会事实上的双重身份也让它和村委会成员很困惑。一方面村委会受村民代表大会授权、监督并可能遭受其罢免，村委会及其成员自然应当也必须对全体村民负责；另一方面，《村民委员会组织法》又规定村委会要“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，并接受其报酬补贴，实际的执行很大程度上已变成乡、民族乡、镇的人民政府（在村里）开展工作的“代表处”或“派出机构”。村委会这种“双重身份”常有冲突。这些问题直接影响到村民福利、村公共事务的公平和效率以及政府对乡村的行政目标。它们必须得到及时、合宜的清晰界定。
村委会制度现实运行中的上述诸多问题，很大程度上都与村委会与村党支部、乡（民族乡、镇）党委和政府的关系问题，即村委会如何合理定位的问题紧密关联。由于村委会制度的主旨是村民自治，因此该问题必须在村民自治这个前提下来研究和讨论。因此我们仍有必要首先明确村民自治的必要性、合理性以及确切内涵，虽然这并不是本文所要论述的主题。
二、村民自治是必然而合宜的选择 一个社会行政成本与民众负担的高低，可以从财政供养的公共事务管理人员人数与相应辖区总人口数之比（即所谓“官民比例”）得到比较有效的反映。据《工人日报》1997年12月17日之专文研究，我国历史上的官民比例为：西汉时为1：7945，唐高宗时为1：3927，元成宗时为1：2613，清康熙时为1：911，新中国成立之初为1：294。到了1978年我国“官民比例”则变为48：1，到1999年则更下降为1：30人，其中，陕西为1：34；河北为1：40；河南为1：41；山西为1：27；宁夏为1：24；青海为1：22（马晓玲，2002）。比较明" 显的统计特征是“经济越是落后，财政供养人口越多”（当然，我们或许可以把个现象解释为“二者互为原因和结果的恶性循环强化”的结果）：在山西32个发不出基本工资的县中，有8个县官民比例在1：20以下，大宁县为1：13。更有甚者，陕西省黄龙县是9个农民供养1个干部。 由于乡镇政府机构吃财政饭的人员队伍庞大，目前我国乡镇政府产生了巨大负债。据《新闻周刊》从权威途径获悉1998年底湖南、浙江、安徽三个省份乡镇政府的负债情况是：湖南全省两千多个乡镇，负债面高达88.2%，乡镇负债总额为85.4亿元；浙江省乡镇政府负债36.4亿元，这个数字并不包括乡镇政府下属的企事业单位和农村集体经济组织所欠下的债务；安徽省乡镇债务总额为59.23亿元。2000年，全国乡镇政府负债总额2200亿元，平均每个乡镇负债400万元（郭书田，魏加宁）。如果再考虑村级债务，数字恐怕要翻一番。“如不能通过正常渠道发债借贷，地方政府就只有‘非法创收’或盘剥农民了。”（魏加宁[4]，2004）。
由此看来，我国行政成本与民众负担总体偏高，农村尤甚。因此，大幅度降低“官民比例”（尤其是农村），当成为未来政府机构改革的重要制度取向。
从政府角度而言，如果把村一级管理组织纳入国家行政组织范围，这意味着村一级公共管理人员将进入“公务员”范畴，其费用支出也自然应由政府财政负担。虽然我国村一级公共管理人员报酬相对较低，但其人数巨多，这笔新增支出地方政府事实上无力承担。因此，将村一级公共管理机构作为“自治组织”，也实属无奈之举。
村民自治是否提升政府对乡村的行政效率，则是一个相对复杂的问题。这涉及到对行政目标的界定，以及各种行政目标的考量层面、考量角度和考量途径的选择问题。权重选择更难有合理的统一标准。另一方面，行政效率与行政成本事实上是不能分开考虑的，因为只有在行政成本一定的情况下，谈不同制度安排下不同的层面上的行政效率才有意义。所以，单方面针对不同的层面上的行政效率做实证研究是欠缺的。如果要加入行政成本一定这一约束，则考察样本将急剧减少，甚至退化到案例稀少的比较制度分析。由于决定各个层面的行政目标的现实行政效率的因素是多方面的，因此针对数量稀罕的案例要得到比较可靠的实证结论非常困难。
对此，一个直观的认识是，在任何社会中，在乡村一级（尤其是村一级）行政末梢，都存在不可免疫的“山高皇帝远”效应。如果最高行政当局强行实施由最上层直达最末端（村民个体）的“外加式”行政管理模式，巨大的行政费用将是几乎所有的政府都无法承受的（这也已经为我国过去和当前的经验所证实）。另外一方面，巨大的信息量和工作量，以及不可避免的行政代理人偷懒行为也将使得这种“外加式”行政管理模式的实际行政效率往往比“自治管理”模式更低下。这也是为什么古今中外，对于乡村管理几乎一律实行“自治管理”模式的天然原因。这一事实，完全可以被视作为“自治管理模式具有更高行政效率”命题充分的实证支持。乡村自治管理模式绝非我们今日之创举。[5]
在村民方面，按流行的分析范式，村民自治是否增进村民的福利和权益，也是一个需要做纵向和横向实证的重要问题。虽然不同程度地不完善的村民自治制度，在实施过程中存在这样那样的问题，从各种途径的反映来看，村民自治对村民福利和权益的增进无疑是积极的，或者说非消极的。这一命题的反向实证是：如果村民自治对村民福利和权益总体而言不是增进而是使之恶化，古今中外，这项制度就不会得到“自治”的村民们的接受。“官不扰民，民自安；官不扰民，民自富。”，是对这一客观事实的精练总结。
总之，在我国的现行村民自治制度是必由之选择，合宜之选择。村民自治是我国“村民委员会”制度的宗旨和目的。村民自治的目的是在保证政府对农村的行政目标和行政效率的前提下，降低行政成本，增进村民福利和权益。在对“村民委员会”制度做正式分析前，做以上简要澄清是必要的，虽然这并不是本文所要论述的主题，但它是我们分析和讨论现行“村民委员会”制度在各个层面上是否合理、是否有效、是否完善的前提和基础。我们必须始终清晰地认识到，需要讨论的不是要不要实行村民自治的问题（因为这已无需再讨论），而是要讨论如何完善和优化村民自治，并使之得到切实、有效的实施。
三、村民自治的确切含义
要落实村民自治，必先落实什么是“自治”。“自”，这里自然是指特定区域——“村”之特定群体——村民们“自己”、“本身”。“治”主要有三个方面的内容和含义：第一是治理、统治；第二是设置治所之意；第三指官署所在地（黄观鸿，2003）。以上三方面内容，在“自治”中实际都应当包括，但“自治”之“治”，主要还在第一项，即“治理”和“统治”。把它们综合起来，作为一个行政概念和政治概念，“自治”的主要含义就是：（特定群体）自行管理或者处理（自身相关事务）。对“自治”做如此界定应当是合适的——从国家民政部对“自治”一词给出的如下解释[6]可以得到一定程度的证明。
【自治的含义】从字义上理解，自治就是自己管理自己。它应该是官治的反面，也就是说，自治就是自己处理自己的事务，而毋庸他人过问与管理。但在现实生活中，自治是有条件的，有限度的，就如同自由是有条件的、有限度的一样。任何国家的自治都是在法律规定范围内的自治。一般来说，自治组织的自治权，每个国家的宪法或法律都作了比较明确的规定和限制。自治的主要目的，在于由地方居民自己决定，以自己的意思，以自己的职权，利用自己的资源，建立自己的组织，依法办理群众自己的事务，促进本地区经济和社会的发展。自治一般由自治区域、自治组织、自治居民、自治事权等要素构成，其形式有多种，如地方自治、社会自治、民族区域自治和人民群众自治。
在此基础上，村民自治就是特定村落中的全体村民自行管理或者处理自身公共事务和公益事业，任何组织或者个人非依法不得进行干预。
可以看出，村民自治的主体是特定村落之全体村居民，而不是其中部分成员或外来组织或外来个人；村民自治的区域是村，即与村民生活联系紧密的社区；村民自治的内容为本村公共事务和公益事业，即村务；村民自治的目的是使村民在本村范围内实现自我管理、自我服务，处理、协调好与村民利益密切相关的公共事务，保证国家对农村基层社会的有效治理。村民自治的精髓在于：村民个人的事情由村民个人自主处理；村民集体的事情由全体村民按约定程序，集体民主商议处理。
在我国，落实村民自治的法律是《村民委员会组织法》以及各省、自治区、直辖市制定的《村民委员会组织法》实施办法。根据《村民委员会组织法》，村民自治的核心内容被界定在四个方面：民主选举，即直选；民主决策，即通过村民会议决定重大事项，通过村民代表会议研究日常工作；民主管理，村委会按照村民会议制定的村民自治章程，村规民约，以及有关法律和制度，实施规范管理；民主监督，即实行村务公开、财务公开，民主评议干部，建立重大事项汇报制度等。总体而言，我国法律对村民自治内容的上述界定，基本无大缺陷。关键在于《村民委员会组织法》规定可以由村民大会" 民主制定的自治章程详细落实更具体的自治细则，如何详细“自治”应当是村民内部的自治问题。
总之，以“四民主两公开”为核心内容的《村民委员会组织法》的宗旨是村民自治。“村民委员会”与村党支部以及乡镇党委、乡镇政府的合理关系界定，均需以此为主旨和前提。
四、村民委员会与基层党组织的关系
作为唯一一部规范和落实农村基层自治的专门法规，《村民委员会组织法》出现“党”字的条文只有第三条。因此，第三条是我国法律确定村民委员会与基层党组织关系的基本准则。第三条全文如下：
“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”
第三条之规定，显然是为了明确党的农村基层组织（包括村党支部和乡镇党委）在村民自治中的作用，也为在法律实施中具体如何处理村民委员会和村党支部、乡镇党委关系提供基本准则。与此同时第三条也是落实村委会如何定位，以及落实村民和他们民主选举的村委会如何（以及能否）依法自治的一项极端重要的内容。但第三条的表术事实上是不清晰的。河北、天津、广东等省市地方人大制定《村民委员会组织法》“实施办法”时，对第三条采取与其他绝大多数省、自治区、直辖市不同的解读和延伸规定[7]，就是一个证明。
第三条强调：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作”。这似乎多余——因为党或党组织理所当然地应当“按照党的章程进行工作”。但我们还是有必要仔细研读中国共产党章程，它是解读和执行本条款的直接辅助文件。
在2002年修改后的《中国共产党章程》中，“发挥领导核心作用”的提法只有两处：一处是在《党章》总纲中——“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。”；另一处是《党章》第九章“党组”第四十六条——“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。党组发挥领导核心作用。”。《党章》并没有就总纲的“同级各种组织”之“组织”，以及上述第九章之“其他非党组织”，做解释或说明。这里，如何解读这两个“组织”是一个关键。如果这里的“发挥”做强制性解读，则两个“组织”的合理外延应当是党组织和政府组织（执政党原因），因为在各民主党派的党组织中，以至其他民间组织中，《中国共产党章程》是不应该也不可能规定自己对这些组织强制性地具有领导核心作用。另一方面，按照《宪法》和《村民委员会组织法》，“村民委员会”是“基层群众性自治组织”，它不属于政府行政机构范畴。因此，“村民委员会”应当不在党章两处（强制性）“发挥领导核心作用”之“组织”范畴。当然，如果“发挥”不作强制性解读，而仅作希望性、呼吁性解读，则不存在这样的问题，任何党派之党章都自可以呼吁和希望自己的党组在一切社会组织中去发挥“主导作用”或“领导作用”。但这仅仅是希望或呼吁而已。
从另外一个角度看，《村民委员会组织法》第三条是规定“党的基层组织”与村民自治组织——“村民委员会”的关系。而《党章》第五章是规定“党的基层组织”专门章。因此，《党章》第五章“党的基层组织”才应当被视为对《村民委员会组织法》第三条的直接补充。在《党章》第五章《党的基层组织》中，没有规定党的基层组织要“发挥领导核心作用”。相反，该章第三十二条规定基层党组织要“支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”。由此看来，《村民委员会组织法》第三条后面所强调的“依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”，与党章此处之强调是完全一致的。即，强调“村民自治”和村民及村民委员会的“自治权利”。
但是，《村民委员会组织法》第三条又明明白白地有党的基层组织“发挥领导核心作用”之表述，这作何解释？这也应当是导致三个省市与其他省市不同解读和延伸，以及基层党组织和乡镇政府困惑不解的重要原由之所在。同样，这里“发挥领导核心作用”之“发挥”如何解释是关键。“发挥”是做“强制性”解释，还是做“希望性” 解释，相差悬殊。如果做“强制性”解释，则意味着“行也得行，不行也得行”，即：无论基层党组织（尤其是村党支部）是否依法（《村民委员会组织法》）得到村民的推举，它们都要对村委会工作，对村里的公共事务，“强制性”发挥领导作用。如果村党支部与村委会完全重合，或者不重合但意见总是一致（这几乎不可能），则罢；但如果不是这样，村里的公共事务究竟是在村委会的主导下实行《村民委员会组织法》的“四民主两公开”，还是在村党支部（或乡党委）的领导下实行《村民委员会组织法》的“四民主两公开”，就会成为一个很大的问题。在实际运行中，在这一问题上是存在较大分歧和争议的；在许多地方，村党支部和乡党委都主张对村公共事务，甚至对村民委员会，拥有领导权。如果是做“希望性”解释，即仅仅是“希望”基层党组织（尤其是村党支部）“能够”发挥领导核心作用，这意味着，如果村党支部等基层党组织不能够发挥领导核心作用也不“强制发挥”。“发挥”一词做强制性解释还是做呼吁性、希望性解释，这一点非常关键，不能够打马虎眼，法规制定机关必须对此做更清晰的界定和解释，以使法律能够得到更符合其立法主旨之实际执行。
因此，在村公共事务中，村委会主任和村支书，村委会和村党支部，谁是主导者，谁是“一把手”的问题，必须得到清晰。一些人认为：在村民自治活动中，个人不应当争谁是“一把手”，村民自治的主体是村民，而不是少数人的自治，更不是村干部的自治。这句话的后半句是正确的，但由此否定在村公共事务管理中没有“一把手”，不应争谁是“一把手”，则是一种不顾事实、不负责任的说法，因为如果真没有或不必存在“一把手”，就没有必要民主选举一位村委会主任了，而仅仅直接选举一些村委会委员就可以了（甚至连村委会委员也可以不选，而直接让全体村民自治）。但是毫无疑问，村委会委员自然不同于没有成为村委会委员的村民，村委会主任自然不同于村委会委员（否则就都不用选举了，更不用制定执行《村民委员会组织法》了）。因此，（按照《村民委员会组织法》），依法民主选举的村委会主任当然是村民村务自治的“一把手”。这是毋庸置疑的。问题的关键仅在于如何规范、监督和制约“一把手”的行为。但那完全是另外一个问题。
事实上，该法第一条已有规定：（是）村民委员会（而非基层党组织或其他组织及机关）是村民自我管理、（自我教育）、自我服务的自治组织。结合第三条后面部分内容——“（基层当组织）依照宪法和法律（当然包括本法），支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。《村民委员会组织法》事实上肯定了以村委会主任为“一把手”的村民委员会这一自治组织所主导下的“四民主两公开”活动，就是村民的“自治活动”和“直接行使民主权利”的活动；基层党组织（村党支部和乡镇党委）应当支持和保障这些活动。由此而观之，河北、天津和广东等三省市的做法以及与此相类似之解读和执行，有违《村民委员会组织法》村民自治之精神，也事实上有违《村民委员会组织法》。
五、村民委员会与乡（民族乡、镇）政府的关系
村民委员会与乡（民族乡、镇）政府的关系，《村民委员会组织法》主要在第四条规定。该法第四条全文如下：
“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。
村民委" 员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”
除第四条之外，《村民委员会组织法》出现“政府”二字的条文全部如下：
第二条——（村民委员会）“向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”；
第八条——“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准”；
第十五条——“村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。”（注：这里的“机关”未说明是“政府机关”还是“司法机关”或“立法机关”）；
第二十条——“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”；
第二十二条——“村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布”。
从以上条文可以看出，除第四条外，其余各条仅强调“政府接受村民（对村委会）的监督意见”，并将让有关机关（主要应当是人大和司法机关）“负责调查并依法处理”。
在第四条中，“支持”和“帮助”应当是非常平等的语言；“指导”也应当做“非强制性”解读，否则就应当直接用“领导”一词（全国人大绝不会在这样应该使用“领导”的极端重要地方疏忽用词“指导”）。既然指导是非强制性，只要是在村民自治权益范围以内的事，对于乡镇政府的指导，村民和村委会觉得好就接受，觉得不好也可以不接受。——因为顿号之后马上紧接着说“但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项（即‘四民主两公开’以及依法制定并执行‘自治章程’）”。乡镇政府可以对村民委员会做的事情，由此可以大致清晰了。作为执政党的基层组织，除前述第三条所涉及到的另有文件规定外，乡镇党委可以对村民委员会做的事情只应过同级政府进行，或向上级党政机关反映，而不具有直接行为的权力。这里需要特别明确的是——根据《村民委员会组织法》，乡镇政府与村民委员会不是领导与被领导关系，因此乡镇政府不是村民委员会的领导机构。但在现实实践中，乡镇政府与村民委员会的关系在许多地方已经变成为事实上的“领导与被领导关系”。这是需要纠正的。
第四条的第二句话“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”，应当是对村民委员会责任和义务的确认，是村民委员会必须之行为要求。但是，如何协助、协助行为的具体内容该法并没有具体界定。这是一个很大的欠缺。界定不具体为该条款的执行留下了诸多不确定（任何法律和制度都是如此）。然而可以明确的是，“协助”不是“代表”或“代理”——“协助”，意味着主体还是乡镇政府，村委会处于相对从属的辅助、帮助地位；“代表”或“代理”，意味着村委会在为乡镇政府处理问题时是乡镇政府的全权代表，是法律意义的政府机构。但是，在现实实践中，在相当多的地方，都把村委会与乡镇政府处理为代表和被代表的关系，这与《村民委员会组织法》对村委会“为乡镇政府处理相关行政事务”时的“协助与被协助关系”不相符。这种违反导致村民委员会在“协助”乡镇政府开展工作的时候，若出现与村民利益发生冲突，一方面作为村民利益的代表机构，另外一方面又作为乡镇政府事实上的代表机构，村民委员会很难作出合理的选择和取舍。这是需要特别明晰的。
从自治组织之原意而言，村民委员会自然应当主要站在村民立场，以维护村民的合法权益为自己的首要行为原则（至于这些被维护的权利和利益合法与否当然只能是村民委员会自己以为，实际合法与否当由司法机构来裁决；乡镇政府作为当事一方，且不是司法机构，更不是该法的立法机构，自然不能单方面做合法与否之认定），在此原则和基础之上，再依法协助乡镇政府的工作。反之，如果一律要求村民委员会首先在充分保证“协助乡镇政府的开展工作”的前提下，再谈维护村民权益，则可能发生村民合法权益得不到保护，甚至在极端的情形下发生助纣为虐行为（乡镇政府侵犯村民合法权益的情况在现实中并不少见，并且这些行为大多是由村委会“协助”或“直接代替”完成的），这与村民委员会作为全体村民的“自治组织”身份不符，也与《村民委员会组织法》的立法初衷不符。因此，村民委员会与村民和政府之间的位置关系定位，还有待相关法律法规做更合理合宜，同时也更具体的明晰。
六、简要的补充
