〔摘要〕随着新世纪以来农村社会的发展变迁，以行政村为单元实施村民自治的通行做法陷入了日渐明显的困境，表现为行政村规模普遍较大，自治困难；行政村村委会行政色彩浓厚，自治能力弱；行政村层面自治，村民认同感不强，自治效果不佳等。对此，近年来一些地方创新乡村治理机制，作了将村民自治重心下沉的探索和实践，影响较大的有广东清远市的自然村自治模式、湖北秭归县的村落自治模式、广西河池市的屯级党群共治模式、广西贵港市的“一组两会”模式、广西融水县的“五会屯治”模式等五种模式，使村民自治获得了新的发展，对村民自治由制度到实践、由悬空到落地起到了良好的促进作用。但无论是清远模式还是其他四种模式，都引发了一些新问题，需要引起地方实践部门重视并立即着手解决，以推进这一改革的发展。
〔关键词〕村民自治；重心下沉；新发展；新问题
〔中图分类号〕D638〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2015）06-0062-07
1980年代初以来，我国农村实行村民自治制度。这项管理制度的实施，对于农村基层民主政治的发展起到了重要的推动作用。然而进入新世纪以来，村民自治在实践中遭遇到了诸多困难和问题，一度被有的学者宣告“自治已死”。但实践中的困境同样要被实践所解决。最近几年，一些地方通过制度创新，在村委会以下出现了各种村民自治形式，使村民自治再次焕发出生机和活力。那么，这一转变过程为何发生以及如何发生？对村民自治的发展走向会带来怎样的影响？这些问题的解答对于深化对村民自治的认识具有重要意义。
一、新世纪以来村民自治的实践困境
在我国漫长的传统社会中，对乡村社会的治理，长期以来实行“皇权不下县、县下皆自治”的治理方式，广大农村实行以“自治”为特征的治理。但进入20世纪后，随着现代国家政权建设的开展，国家权力日益深入整合乡村社会，农村的传统内部自治就逐渐转化为外部性治理且“他治”特征日益突出。尤其是人民公社制度的实施，更是以其半军事化的组织管理方式彻底摧毁了农村的自治空间，这种局面直到1980年代初人民公社制度的解体才得以改变。人民公社制度的解体，使生产队长变得有名无实，农村中出现了权力真空，公共事务缺乏有效管理，社会秩序出现了混乱。为了克服“村事无人管”的局面，广西宜州市合寨村农民创造了“村民委员会”这一新型组织对农村实行自我管理。村委会的成立及其在解决社会治安、举办公益事务等方面的有力作用，得到了国家权力机关的认可而写入了1982年新修改的《中华人民共和国宪法》1982年宪法第110条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”。，从而在国家根本法层面对村民自治性质的组织――村民委员会进行了规定。
但对于1982年宪法规定的“按居住地设村委会”这一前置条件则在不同时期有不同的标准。1987年我国颁布实施的《村民委员会组织法（试行）》第7条第二款规定：“村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会；大的自然村可以设立几个村民委员会”。按照这一规定，村委会是以自然村为基础设置的。之所以这样规定，用时任全国人大委员长彭真的话说，是“要照顾到开会方便，容易联系，有事群众能看得见、管得了。”〔1〕但实践中，从尊重历史和稳定农村基层组织的考虑出发，大多数村委会是设立在生产大队（即原行政村）的。1998年正式颁布实施《村民委员会组织法》时，将上述第7条第二款的规定删除了，只保留了第一款即“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立”的规定。而2010年《村民委员会组织法》修订时，又在该款后增加了“有利于经济发展和社会管理的原则设立”的规定。而事实上村委会的设立更多的是从后增加的这一原则考虑的。为此，村委会设在行政村就得到了强化并成了一个通行的做法。
从经济发展和社会管理来看，村委会设在行政村，具有减少管理层级、压缩干部职数、减轻农民负担等优势。从多年的经验来看，这种农村治理的基本构架，也是符合我国国情的。然而随着新世纪以来农村社会的发展变迁，其暴露出的治理困境也日渐明显。
（一）行政村规模普遍较大，自治困难。自治属于直接参与行为，对地域和人口范围要求更高。规模过大、人口过多不便于群众自治。〔2〕从现实情况来看，设在行政村基础上的村委会占绝大多数。由于行政村一般下辖若干自然村，地域和人口规模普遍较大。特别是进入21世纪后一些地方推行“合村并组”运动，使行政村的地域和人口规模进一步扩大，有限的几个村委会干部难以对村务实施有效管理。如广东清远市禾湾村所属的赤米行政村，下辖33个自然村，共5712人，只有7名村干部。村支书兼主任感慨，除了完成行政任务，根本难以管理自然村。参见张伟雄：《清远的乡村实验：村民自治化解矛盾》，http：//news.southcn.com/d/2014-04/15/content_97623332.htm.为此，清远市农村工作委员会办公室主任鲁小鹏曾举例说，“阳山县黎埠镇扶村村，7名村干部要管理71个村民小组8000多人；清新区有一个村面积50多平方公里，村民连谁是村干部都不知道，如何自治？”〔3〕
（二）行政村村委会行政色彩浓厚，自治能力弱。从性质上说，村委会是一个群众性自治组织。但事实上，村委会自成立以来，便承担了大量的行政职能。据不完全统计，村委会须承担的法定行政性事务多达40余项，从而成为“第六微型政府”。并且，在压力型体制下，村委会的行政职能往往被推到极致，自治职能遭到严重削弱。村民小组一级，更是长期处于失管状态。甚至地方官员也承认“村委会出现了明显的附属化和行政化倾向。”〔4〕即便在国家废除了农业税费后，村委会仍需承担民政、社保、计生及土地管理等行政职能，少数几个村委会干部难以有时间和精力用于料理村民自治事宜，导致村委会自治功能被淡化，村民自治被“悬空”和“虚化”，村民自治难以向广度、深度推进。 〔5〕
（三）行政村层面自治，村民认同感不强，自治效果不佳。马克思主义认为，人们所从事的一切活动都同他们的利益有关。对于村民参与村庄治理而言，其动力大小也在于与村庄的利益联系及其认同感的强弱程度。在农民群众素质不高，认识水平不够的现实条件下，村民参与自治的积极性就更取决于与村庄的利益联系程度。然而在行政村层面实施自治，由于行政村之下往往包含若干个自然村，各自然村之间在土地、村务、利益、文化、社会心理等方面都相对分割、相对独立，各自然村间的“你们村”、“我们村”的村域认知，实际上有着排他性。这种排他性，使得村民对行政村范围内的乡村公共事务认同度、关注度低。其结果不仅使得村民对村委会层面的自治事项参与意识不强、参与的积极性不高〔6〕，从而影响了村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的实效，而且由于各自然村的利益不尽相同，关切点也不尽一致，在利益竞争时便容易发生矛盾。如面对一笔扶贫资金，有的自然村希望用于修路，有的自然村希望用于建桥，有的自然村则希望用于修建饮水工程，结果就有可能使项目落不了地。 综上可见，当前以行政村为自治单元的村民自治由于范围比较大，已经明显影响了村民自治功能的发挥，这体现出乡村治理的体制性困境。随着村民自治实践的不断深化，改革或优化这种乡村治理的体制已成为必要。
二、重心下沉：村民自治的新发展
针对村民自治普遍遇到的困难和问题，近年来一些地方创新了乡村治理体制，将村民自治的重心下沉，使村民自治有了新的发展。这些探索和实践，影响较大的有以下五种模式。
第一种：广东清远市的自然村自治模式。这一模式于2014年4月在广东省清远市推行。其特点是重构农村基层治理体系，将现有的“乡镇―村―村民小组”的农村基层治理层级调整为“乡镇―片区―村（原村民小组或自然村）”。其中，“片区”作为乡镇的派出机构，是在原村委会基础上建立的片区党政公共服务站，其职责是承接上级下达的工作和为村民提供各类公共服务。村委会干部则依据自愿原则转为片区党政公共服务站工作人员，作为乡镇政府的聘员，其补贴从各级政府投入的村级组织运转经费中支出。在片区下则以村民小组或自然村为单位设立村委会，开展村民自治。调整后的村委会不再列入村级组织运转经费保障范围，村委员成员由村集体经济给予每人每年约300元补助。在村委会成立前，建立村民理事会作为重新划分的村的过渡性自治组织。另外，作为配套机制，党组织建设也随之下沉，在自然村或村小组层面设立了党支部。目前，清远市已成立了997个片区社会综合服务站、9239个村小组（自然村）党支部、14554个村民理事会。其中，英德西牛、佛冈石角、连州九陂3个试点镇通过村委会下移，村级组织由原来的42个调整为390个。〔7〕
第二种：湖北秭归县的村落自治模式。湖北秭归县的村落自治模式的特点是在保留行政村一级村民自治的同时，将村民自治单位下移，形成了“两级村民自治”的农村基层治理新格局。〔8〕其主要做法是划小单元，回归村落。2001年“合村并组”之后，秭归县现在的村普遍由以前的3-5个村合并而成，地域面积和辖区人口都得到增加，行政村面积一般都在10平方公里以上，平均人口近2000人，再加上秭归县是典型的山区农业县，地处偏远，人口居住分散，交通不便，群众要见到村干部也不易，致使干群生疏。在这样的条件下实施村民自治，其难度可想而知。与此同时，在行政村内大分散的格局下，自然村落内却呈现出小聚居的特点。基于此，2011年秭归县按照“地域相近、产业趋同，利益共享”等原则，将全县186个村划分为2055个自然村落，每个村落居住的居民在30-80户左右、地域面积为1―2平方公里，并以此为基础开展村落自治，由此形成了村落自治与行政村村民自治同时开展的“两级村民自治”新格局。其中，村落一级自治主要承担提供村落内的公共服务、办理村落公益事业等事务，行政村一级自治主要解决村落之间公共事务的组织协调。因此，村落原则上是负责本村落内的公共事业发展和公共服务组织，并不承担行政村下派的行政任务，从而在一定程度上实现了“村落自治为主、行政村行政与自治兼顾”的分工定位。〔9〕
第三种：广西河池市的屯级党群共治模式。2012年广西河池市安马乡开始实行这一模式，其特点是在不改变现有行政村建制的前提下，划小村民自治单位，将村民自治向自然屯（即自然村）延伸。具体做法是以自然屯为治理单元，纵向上建立乡村驻屯联合党小组，下移党的工作重心，横向上成立屯党群理事会和屯产业协会，同时完善和加强了户主会议，通过屯级“一组三会”实施“引、放、议、评”四步工作法，实行党群共治。屯级事务首先由驻屯联合党小组提议，再由屯党群理事会进行商议讨论，最终交由屯户主代表会议决定。对群众筹资投劳兴办公益事业等涉及村民利益的重大问题，需要召开户代表会议，由村屯户主商定出资额度、筹资投劳方式。目前，这一模式又被概括为“党领民办、群众自治”模式在河池市全面推行。
第四种：广西贵港市的“一组两会”模式。为了解决自然屯公共服务“村委会管不到，自身又没法管”的问题，2010年广西贵港市覃塘区大岭乡产生了“一组两会”的屯级管理模式。“一组两会”是“党小组+户主会+理事会”制度的简称。其中，党小组在“一组两会”中发挥领导、引领作用，负责收集群众的意见诉求，确定要做什么事；户主会由自然屯全体户主或户主代表组成，是议事决策机构，根据党小组“要做什么事”的提议，召集户主会议进行协商决议，并对执行情况进行监督；理事会是执行实施机构，对户主会负责，主要执行落实户主会的决议，并接受党小组和户主会的监督。因而在性质上，“一组两会”就是以自然屯为主体，以屯级党组织为核心，引导户主会和理事会，组织开展村民民主管理的屯级协商自治机制。目前，这一模式已在贵港市推行并被推广运用到南宁市各县区。
第五种：广西融水县的“五会屯治”模式。2013年，广西融水县针对该县自然屯分散，党员分布不均，村民自治意识有别，经济基础也参差不齐的情况试行了“五会屯治”的管理模式。所谓“五会屯治”，即是以屯为单位，在条件成熟的自然屯逐步建立党支部委员会、公共事务理事会、公共事务监事会、纠纷调解委员会、产业发展协会，以此作为抓好农村基层党建的有效载体，将农村各项工作整体下移至自然屯，引导村民自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的一种基层组织管理模式。同时，动员有责任心、有威信、有能力能够带领村民实现村民自治目标的农村党员、致富能人、退伍军人等，义务担任“五会”带头人，带领村民修路搭桥、整治村容、组织文体活动、发展产业等，积极推动各自然屯生产生活的发展。〔10〕在融水县村（社区）“两委”换届选举试点工作和“清洁乡村”等活动中，“五会屯治”模式也得到了广泛运用。
三、村民自治重心下沉的价值
广东、湖北、广西等地出现的村民自治新发展的几种典型模式，虽然具体形式不同，但都是各自在不同的场域、针对村民自治单元过大而产生的，都具有自治重心由行政村下沉到自然村的共同特点。从其实践看，它们对村民自治由制度到实践、由悬空到落地起到了良好的促进作用。 第一，夯实了自治的基础，回归了村民自治的本义。相较于行政村，在经济意义上，自然村村民基本同在一个集体土地所有制单位内，村民之间经济关系紧密，有着共同的集体资产和经济利益；在地缘意义上，自然村又是一个相对独立的单元，村民在长期的生产和生活中形成了共同的公共事务和公益事业，情感上也容易认同。将村民自治下沉到自然村，一方面适应了自然村村民由于地域相近、利益相关、文化相同，容易形成共同体的特点，另一方面则由于自治单位的缩小，更有利于群众直接参与村庄治理。村民通过在自然村层面实施自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，既是治理的施行者，又是受益者，在自治过程中能够获得较高的“效能感”，对于激发村民参与自治的内生动力以推进农村基础设施建设、兴办农村公益事业等各项工作大有裨益。村民自治下沉到自然村体现了村民自治的应有之义，是村民自治在内容上的回归，也从根本上夯实了村民自治的社会基础，有利于推进村民自治的顺利发展。
第二，援用了传统乡村社会的自治元素，有利于村民自治的复归和开展。传统乡村社会的自治，不仅在于政府有意通过与其有密切关系的乡绅来实施治理以减少统治成本，更在于乡村社会自身千百年来基于血缘关系形成的宗族社会。自然村由于一般是以宗族为内在基础发展而来的，宗族社会不仅是一种熟人社会，村民相互信任感强，而且有族老权威，号召力强，天然具有自治的优势而形成了自治的传统。村民自治在自然村的实践，适应了宗族意识仍然保留并较为浓厚的地区。但村民自治重心的下沉，又不是简单地援借传统的宗族因素，而是在党组织的领导下，通过自然村中的村民自治组织理事会等，再借助于宗族社会中的信任力与号召力，对接了自然村一级的自治传统，使村民自治的内生性资源得以充分利用，是发展了的自治的回归。
第三，缩小了自治单位，有利于村务公开和民主监督。相较于行政村，以自然村作为自治单元，自治范围要小且自治事务更简单。因此，在自然村实施自治，更符合村组干部的非职业特征，并且村组干部在理事过程中可以更加专注自然村事务，做到精细化管理。同时，在自然村设立各种自治组织，一方面各自治组织与村民距离更近，更切合村民的实际需求，村民参与自治的积极性更高。另一方面，自然村村域范围小，村民参与村务管理较为便利，村民对各家、各人情况的熟悉，也使得在村务、财务、集体土地等事项上的监督更容易到位，村务公开更容易落实，从而有利于激发村民的民主意识和参与意识，对于改善村庄治理是一种积极的探索。
第四，改善了乡镇―行政村―自然村的基层治理关系，有利于推进村民自治的发展。通过重心下沉在自然村实施自治，村民自治的基础更为坚实，同时也使向来难以处理的乡村关系由于组织架构的变动得到了改善。就村委会而言，在我国的现有法律框架下需承担行政性事务不可避免，通过行政村层面的村委会来实现完全的自治还较为困难。但自治重心下沉到自然村，则可以较好的理顺乡镇―行政村―自然村的关系，有利于实现村民自治。首先是行政村的定位更明确，即由于自治重心的下沉，使得行政村可以定位在承担来自乡镇的行政性、政治性事务。其次是自然村保留了自治的特性，在行政村承担了农村政治治理架构的同时，自然村通过在纠纷处理、卫生清洁、基础设施建设等方面实现了农村社会治理架构。从而，通过村级二级治理结构，严格界定了自然村与行政村的关系，在制度上保障了自然村作为完全自治的一级单元，避免了来自乡镇政府的行政干预。而行政村在自身压力得到减轻的同时，也容易处理与乡镇和自然村的关系，从而将村民自治从行政村下移到自然村，实现了行政与自治的分离，能够实现农村政治治理架构和社会治理架构的统一与互补，使村委会在自然村有了民主基础和社会基础，有利于村委会开展工作〔11〕，也能够更充分地发挥村民自治的作用。
第五，提高了专业化的分类治理程度，有利于增强村级服务效能。以行政村为基础的村民自治，长期以来主要是依靠正式组织村委会中的几名村干部治理，由于日常事务的繁杂，几名村干部实际上处于无法明确分工的“万金油”式的管理。自治重心下沉到自然村后，由于自然村缺乏正式的组织资源，要在自然村实施自治，必须组建起一些新的自治组织如理事会、合作社、协会等，这些自治组织相对于村委会，分类化程度更高，提供的服务更加多元、专业，适应了农民的不同需求，也能够有效地解决行政村组织服务半径过大、管理服务不到位等问题。在这方面，湖北秭归县村落自治中理事会实施的“一长八员”制度就提供了一个典型。秭归县在村落自治过程中，不仅搭建了村落理事会平台，还在理事会中实施了“一长八员”制度，即一名村落理事长和担任八项职责的村落事务员（具体为“经济员”、“宣传员”、“帮扶员”、“调解员”、“维权员”、“管护员”、“环保员”、“张罗员”等），通过“一长八员”、设岗定责，使“一长八员”成员的职责有了明确区分，无疑是在理事会基础上更前进一步，且为农村的分类治理奠定了基础。从实践过程来看，“一长八员”的设定是农村基层治理的又一创新。〔12〕
四、村民自治新发展中存在的问题
从实践模式及其价值来看，将村民自治重心下沉到自然村可以说是对我国农村基层治理体系的一次重塑，对我国村民自治发展的重要性毋庸置疑。然而，对于这样的一场变革，也产生出一些新的问题需要引起注意。前述五种改革模式归纳起来可以分为两大类，即清远的改变村委会设置现状、将村委会下移到自然村的模式和其他四种不改变村委会设置现状、在自然村设置自治机构的模式，因此村民自治新发展中存在的问题，也将从两大类模式来具体展开分析。这其中既有不同的问题，也有共性的问题。
（一）广东清远模式存在的问题。首先，在村民小组和自然村普遍设置村委会，与其说是一种“创新”，莫若说是一种“回归”，即是对上世纪《村组法（试行）》规定中村委会以自然村为基础设置、同时在村委会下沉到自然村的同时，原生产大队改建成了村公所，作为乡政府下属的派出机构的体制的回归。村委会及村公所的这种设置形式，在广西、广东、云南等省的偏远地区从1987年6月开始实行直到2000年才彻底退出历史舞台。纵然当下的做法不完全是回归历史，且在现今条件下具有新的实践意义，但乡镇之下设立公共服务站作为派出机构，一方面有悖现有法律关于地方政府设置的规定，另一方面也不符合我国乡村治理结构的历史选择。其次，清远模式一旦推行开来，势必将给各级政府造成很大的财政压力。截至2014年底，我国村委会数量为58.5万个，村民小组为470.4万个，村委会成员230.5万人。〔13〕如果每个自然村或村民小组都成立村委会，村委会数量增加将超过8倍，相应的管理成本就会大幅增长；同时，在乡镇以下设立公共服务站作为派出机构，无疑增加了一个行政管理层级，财政支出上也必然带来巨大压力。再次，是如何避免自然村村委会的再度行政化问题。行政村的行政化是乡村关系长期以来难以处理的关键，也是村民自治中农民“形式有权、实质无权”的根本原因。在清远模式中，作为乡镇下派单位的公共服务站，虽然客观上能够为国家行政权力对最基层的自然村的渗透起到一个天然的屏障作用，但如果公共服务站在承接乡镇政务后，将自身事务向自然村村委会转移，自然村在自治过程中也难免有被再度行政化的可能，那么农村基层以自然村为载体的唯一权力屏障也将消失，农村的社会自治空间将被进一步压缩，这是值得我们警惕的。 （二）其他四种模式存在的问题。对于其他四种模式而言，由于自治重心下沉到自然村后，一方面并未改变行政村村委会设置现状，另一方面在自然村又设置了自治机构，由此在村级层面就形成了“两级治理结构”，随之而来的就是自然村的各种自治组织与行政村村委会之间的关系问题（可姑且称之为“村组关系”）也将逐渐凸显：如果自然村的各种自治组织作为村委会的下属机构，这些自治组织就可能被附带行政化；如果自然村的各种自治组织保持独立的自治性，村委会的权力就有可能被削弱而引发双方关系的紧张。如在贵港市调研时，就有部分村“两委”干部开始担心“一组两会”设立后，屯里的很多大事由群众决议，无形中会削弱村“两委”的职权，影响到村务中心工作的推进。〔14〕这种担心和看法有可能影响二者关系的和谐和“一组两会”的长效运行。
（三）两大类模式存在的共性问题。其一，一些自然村党员数量不足、质量不高，党小组难建立，作用难发挥。自然村的各种自治组织都需要在党小组的领导下开展活动，然而在改革开放和市场经济条件下，一些地方农村基层党组织既无发展经济能力，又无法适应新形势下的党建工作，组织吸引力下降，村民入党积极性不高，党员数量在减少。另一方面，在快速城市化进程中，农村人口大量外出务工，农村中青壮年精英普遍减少，留守下来的普遍成了“386199”部队，党员的数量和质量都受到影响，部分村屯出现了党员“空巢化”的现象，有的自然村甚至没有党员或因党员数量不足3人而无法成立党小组。如贵港市目前全市有2035个屯（组、队）没有党员，217个屯（组、队）党员数量达不到设立“一组两会”党小组条件。其二，自然村大多缺乏议事场所，不便于自治组织开展活动。由于村民自治多年来一直以行政村为单位，行政村普遍都有村委会办公楼和其他附属设施作为开展村民自治的活动场所。但在自然屯村一级，则由于缺乏建设经费保障，村民开展自治所需的场所十分稀缺，面临有事议而没有议事场所的尴尬困境。其三，自然村开展自治所需的经费无保障，也将影响到这一治理机制的可持续性发展。行政村设立的村民自治组织村委会是国家村级治理的法定组织，其有稳定的经费保障。但在自然村实施村民自治，自治组织除了个别地方有少量补贴外，基本都是以义务履职方式为主。这种履职方式虽然减少了政府财政支出，但一项管理制度如果没有一定的经费作为保障，却想要得到顺利而持久的实施是较为困难的。就村民自治工作而言，许多日常事务都需要一定的经费开支，如通讯费、交通费等，并且还常常会耽误农活。当自然村开展村民自治进入常态化、日常化时，工作的琐碎、开支的增加及对自家农活的耽搁，自治组织成员的热情难免会逐渐消减，这种无经费来源、义务式的管理制度能持续多久就成了一个问题。
五、结论及进一步讨论
从上述分析可见，当前我国许多地方村民自治正经历着一场自治单位由行政村下移到自然村的制度变迁。这一变迁发生的动力基础，源于行政村自治单位过大所引发的自治难题，属于“强制性制度变迁”。从各地竞相开展的具有典型性的五种模式来看，其成效显著，适应了村民自治的阶段性发展需要，对于深化村民自治、激发村民自治的生机与活力有重要价值。同时，村民自治重心下沉到自然村，也存在财政压力巨大、党员数量欠缺、活动场所匮乏、经费保障不足等问题。这些问题属于村民自治新发展所带来的新问题。然而一切改革与尝试都需要时间来检验。各地的村民自治试点探索时间都还不长，有的才刚刚起步。因此，一方面需要尊重实践、尊重群众的首创精神，在为改革创新的成功欢欣鼓舞的同时，也允许改革过程中出现一些不足。同时，对于出现的问题，地方实践部门也要引起足够的重视并切实加以解决，以推进这一改革的发展。
此外，这场自治重心下移的改革，也引发了一些问题需要进一步讨论，以有助于深入认识村民自治的新发展和新实践。
一是当下出现的村民自治重心下移的趋向，并不能等同于下移是村民自治发展的唯一走向。村民自治的发展走向，从方向上来说应该有三种，即向上、向下和横向的发展。向上，即按照前国家领导人彭真所言的“把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情。”〔15〕由于种种原因，当前村民自治向上发展较为困难，但也不是只有向下一条道路，实际上横向的发展也已展开了诸多探索。如河南、湖北、广西、山东等地近年来就出现了以新型农村社区作为新的治理单位开展社区居民自治的实践，也能够适应当地农民的需要。从而在村民自治的发展中，除了“村治+组治”外，还形成了“社区自治+村民自治”等多层次的自治格局。这样的自治格局在中央层面也得到了高度认可。2014年中央一号文件明确提出，“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”2015年中央一号文件再次强调指出，“在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点，继续搞好以社区为基本单元的村民自治试点，探索符合各地实际的村民自治有效实现形式。”因而村民自治的横向发展同样值得重视和研究。
二是村民自治并不一定围绕着村委会进行，而应该有更多的自治类型。过去我们有一种固定的做法或思维定势：一提到村民自治，就容易将其与行政村村委会相联系甚至等同。由于过于关注村委会，将村民自治等同于这一载体，结果是既赋予了村委会过多的负担与职责，又不利于其他自治领域的开展。事实上，村民自治组织除了村委会外，其他涉及全体或部分村民公共事务的组织，包括自然村或村民小组中的组织，如老年协会、各种理事会、议事会、监事会和委员会等，只要是村民自我选举、自我管理、自我教育、自我监督的群众性组织，均属于村民自治组织，在村庄治理中同样能发挥重要作用。这些组织的存在，大大扩展了村民参与自治的领域和内容，丰富了自治的类型，也同样值得肯定并支持其发展。
上述“村治+组治”、“社区自治+村民自治”和除村委会外的其他自治组织，就构成了村庄治理中多种类、多层次的自治格局。这种治理格局决定了村民自治未来的发展方向，既不是让小组自治、社区自治取代行政村自治，也不是让各种协会、理事会、委员会代替村委会，而应该是在做好行政村自治的基础上，向小组自治、社区自治延伸，向多领域自治延伸，这或许才是村民自治未来的发展方向。 三是自治重心下沉并不等于要回归传统的小共同体，也不等于自治和参与不需要扩展。从村民自治的新发展来看，自治重心的下沉，由于缩小了自治单元，形成了小规模的共同体，更符合自治的要求。基于此，一些学者提出了重建“小型共同体”的主张，认为在规模更小的共同体中，由于利益相关、文化相同、成员更同质等特征，更容易达成一致意见，因此当下将村民自治下沉到自然村或村民小组，在小共同体上有助于激发村民自治活力，更适合于自治。〔16〕然而，从现代社会的发展来看，社会愈发展，就愈将打破传统要素，尤其是在我国这样一个现代国家构建还远未完成的国家，要进一步整合乡村社会，势必伴随着各种权力要素的“下乡”，以改造乡村社会，在这一过程中，乡村社会自身的传统要素也将逐渐消解，要完全回归到过去的村落小共同体既不现实，也不可能。同时，从现代民主的发展进程和方向来看，自治和参与应当是逐步扩大的，完全回归到小共同体还可能会限制自治的发展和参与领域的扩展。因为，自治单位愈小，其自治范围和内容就愈有限。〔17〕然而在我国提出要推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，作为国家治理体系环节之一的村民自治制度，要适应于国家治理现代化的需要，自治下沉又不可避免。但当下自治重心的下沉，其着眼点不是为了要回归到传统的村落小共同体，而是为了提升自治的品质，使自治的基础更为坚实，为自治的扩展创造更有利条件。另一方面，农民的参与也要上升，这个参与不仅到组，到村，可能还往更多更高的地方参与，这也是一种趋势，这方面需要我们更多的关注。〔18〕
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