[摘要]《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：行政机关作出的责令停产停业，吊销许可证或执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求举行听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。文章以《行政处罚法》第42条规定为视角来谈论行政处罚的听证范围缺陷。
[关键词]行政处罚；听证；缺陷
一、我国行政处罚法相关规定
《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：行政机关作出的责令停产停业，吊销许可证或执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求举行听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。
从上述法条可以看出《行政处罚法》用反面排除的方法将听证的适用范围限定在责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚上。所以行政处罚的听证适用范围实际上就仅限于三类处罚事项。而行政处罚的种类有警告罚款没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣剪者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留：法律、行政法规规定的其它行政处罚（如：劳动教养、驱逐出境、禁止进境戴出境、限期出境、通报批评等）。只规定三类处罚事项可以听证，范围确实过小。这是不是意味着其他的行政处罚，比如行政拘留，没收违法所得，没收非法财物等行政处罚不需要告知当事人有举行听证的权利呢？
二、在行政和司法实践中的处理结果
我们可以看到很多行政案件中关于行政处罚中，行政机关在对当事人作出没收违法所得没收非法财物时并未告知当事人有举行听证的权利，就直接对当事人作出行政处罚的决定，即使没收违法所得和非法所得的数额巨大。我们可以看一下最高法院指导性案例中的一个案例，江苏省苏州市工商局在对某违法企业作出没收违法所得68万余元的行政处罚决定之前，已依法听取当事人的陈述和申辩，作出处罚决定后，当事人在规定的期限内缴纳了上述款项。然而该企业不服，向苏州市沧浪区人民法院提起行政诉讼。虽然《行政处罚法》和《工商行政管理机关行政处罚听证暂行规则》均未明确把没收较大数额财产列入听证范围，但人民法院依据最高人民法院的答复，认为苏州市工商局在拟作出较大数额没收违法所得之前，未告知当事人有要求举行听证的权利，违反了《行政处罚法》第42条的规定，依据《行政诉讼法》第54条的规定，法院一审判决撤销上述行政处罚决定。从该案的处理过程中我们可以看出，对于行政机关来说，行政机关在对当事人作出没收违法所得没收非法财物时并未告知当事人有举行听证的权利，就直接对当事人作出行政处罚的决定。这样堪称草率的方式对当事人的权利作出分配，无疑是与行政法的立法初衷背道而驰的。即使行政机关辩称严格按照法律条文的规定进行执法，也在接下来的司法审查中被确认程序违法。
三、行政处罚听证制度设立的初衷
行政法的立法精神很大程度上是为了最大限度的保护当事人的合法权益，确保将行政机关的行政行为约束在法治的范围之内。比照行政处罚中对于责令停产停业、暂扣或是吊销许可证或执照而言，就行政处罚当事人而言，没收违法所得、没收没法财物这以行政处罚对当事人来说是对其权益影响可能并不比上述小。行政处罚听证制度之所以明确规定了对于上述三种行政处罚之前当事人可以要求举行听证，就是因为这几种处罚对当事人的权益影响较大，处于保护当事人权益的处罚，使行政机关对如此大的权益进行处分时采取更加谨慎严肃的态度，故对其设定听证程序。可是随着社会经济的高速发展，没收违法所得或非法所得的数额之大也是对当事人的权利产生巨大的影响，若是严格按照法律条文字面意思的规定进行处理而罔顾行政法的立法初衷，无疑是违背行政法的立法目的和精神的，这是对行政相对人权益保护中的一大漏洞。
四、听证制度与行政处罚的正当性
行政程序根本在于公正与公开，没有公正与公开，就没有行政程序法。而行政程序的公正和公开并不仅仅在于使行政相对人了解一个行为的结果，并赋予其一定的司法救济手段，更重要的是在行政决定作出前，“为当事人提供某种程序上的保障，使之通过对程序上权利的行使来维护自己的合法权益”。作为制度，听证是指听取利害关系人意见的法律程序。尤其是在做出不利于当事人的决定之前，应当听取利害关系人的意见，从而体现公正，保障了相对人的听证权利。也就是说，听证权就是“听取针对他的指控并提出自己理由的公平机会”的权利。听证制度的精髓在于它体现了公正原则，是相对人参加行政程序的主要形式，保障了相对人的听证权利。一方面，通过向行政机关陈述意见，相对人能动地参与了行政程序，进而参与了影响自己权利义务的决定的做出过程，体现了行政的公平和民主。另一方面，行政机关实行听证制度不仅有利于政府行为的法治化，防止行政机关滥用职权，而且有利于双向沟通、民主参与，消除由于信息不对称造成的不信任。因此，在行政权泛滥的今天，听证制度发挥着不可替代的作用，这也是行政处罚的正当性价值所在。
五、听证权利的实质
具体地说，听证权利的实质就是指在直接或间接影响当事人权益的抽象行政行为或具体行政行为作出前或作出后，当事人就有关事实问题和法律问题参加行政机关正式的或非正式的程序以发表意见，寻求公正合理行政决定的权利。听证权的发展历史也说明了这一点。“听证”（hearing）一词源于普通法中的“自然公正原则”，其本意为诉讼上应听取双方当事人的意见，最初仅用于司法权领域，是司法审判活动的必经程序，称之为“司法听证”；后来随着司法听证的广泛应用和不断发展而被移植到立法方面，产生立法听证制度。20世纪初，随着政府行政权力的不断扩张，行政司法权和行政立法全成为行政权的重要组成部分，理论界和事务界就普遍认为：行政机关行使立法权时，则该行为如同立法机关的立法权能，应遵循立法听证之要求；行政机关行使具有司法性质的裁决权时，则必须遵循司法活动的要求，举行司法听证。因此也就形成了现代听证制度，可以说，行政听证实质上包含了立法听证和司法听证两者的内容，是立法听证和司法听证的共生物。 六、我国行政处罚听证范围规定的漏洞
（一）听证适用范围不包括限制人身自由的行政处罚
从以上规定的字面意义和其所处位置可以推测出立法者的意图：限制人身自由的行政处罚不适用该法的听证程序而适用治安管理处罚法的有关规定。而且，关于听证程序适用范围的规定中确实没有包括限制人身自由的处罚在内。《治安管理处罚法》中有关处罚程序的规定，包括：调查、决定、执行。可见这两部法规定的程序，其公正性、合理性根本无法和以抗辩、质证为核心的听证程序相比。人身权是公民安身立命的基础，是人权的重要组成部分，人身权从本质上来说是人权，因此人身权高于一切财产权。对于公民来说，相比较较大数额的罚款，暂扣或吊销营业执照等财产性质的行政处罚来说，限制人身自由的行政处罚是最严厉的、对当事人影响最为直接和重大的一种，本应该更审慎、更严肃地对待。行政处罚法中的这种规定显然和立法者在处罚权设定中体现出来的重视态度不相符，有违“保护公民、法人成者其他组织合法权益”的宗旨和公正原则。
（二）听证适用范围不包括没收违法所得
现实案例中，有些没收非法所得，非法财物的数额达数十万元，大大超过罚款的听证金额。对于一些较小的民营企业来说，没收数额如此巨大的所谓违法所得或是非法所得，对其权益的影响可能远远大于对个人较大数额的罚款甚至是暂扣营业执照等处罚。基于行政法的立法理念中处于对行政相对人权益的保护，这类案件，不管将其以何种理由排除在听证范围以外，都难以服人。这也是随着社会的进步发展必须解决的问题。从某种角度讲，这是客观实际的需要。
（三）“较大数额”的罚款规定的不够明确
我国《行政处罚法》把听证的范围限制在责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款三种类型的处罚。其中的“较大数额罚款”，立法规定不够明确。由于不同的人标准不同，对“较大数额”的界定也不同，若法律没有明确的规定，在实际操作中就会有异议。在行政法律关系中，行政相对人处于弱势地位，对于这种法律没有明文规定的情况，则由行政机关自由裁量决定。这样，一方面给予了行政机关太多的自由裁量权，另一方面也使相对人无法明确知道自己是否可以行使听证权利。此外，行政处罚听证制度本身是以抗辩质证为核心的，它的立法初衷是规范行政处罚的实施过程，现行立法将罚款的听证程序起动权交由行政机关决定，显然不符合现代法治精神体现的相互制衡原则。
（四）“等”字的界限不明确
《行政处罚法》规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”处罚法将听证的适用范围作了列举式的规定，用一个“等”字作补充，法律虽然使用“等”字，但对“等”字的理解理论界存在较大争议，行政处罚机关在实践中将听证的适用范围限定在最小范围内以避免受到更多的程序上的制约，导致实践中“等”字不具有任何实际意义。行政处罚的听证适用范围实际上就仅限于上述三类处罚事项。
七、完善我国行政处罚听证范围的对策
完善行政处罚听证制度，不仅能促进行政机关依法行政，保护管理相对人的合法权益，更是中国现代社会走向理性和法治的必然选择。为使我国行政听证法律制度充分发挥其在行政管理中的良好作用，笔者根据行政听证范围规定中存在的主要问题，对完善我国行政听证制度提出以下构想：
（一）将限制人身自由的行政处罚纳入听证的范围
应把限制人身自由的行政处罚，如行政拘留、劳教等纳入听证的范围。无论何种原因，都不应该将限制人身自由的行政处罚排除于听证程序之外。因为在公民的基本权利序列中，人身自由权是优于财产权的，而对公民最重要的人身自由权利的保护程度却不及其他权利，不能不说是现有听证制度的一个缺陷。所以，应当修改《行政处罚法》听证的适用范围，把限制人身自由的行为罚，如：行政拘留、劳教等纳入行政处罚听证程序。建立人身罚相应的听证制度，既是健全听证制度的重大措施，也是完善我国基本人权法律保护制度的一项重要内容。
（二）将没收违法所得、没收非法财物纳入听证的范围
社会的发展进步，使得没收非法所得或非法财物对当事人的影响可能远远大于较大数额的罚款。应把与罚款听证金额等值的没收违法所得与非法财物的行政处罚和罚款一并都纳入听证范围，以体现财产罚的公平性。
（三）对于“较大数额”应有一个明确的标准
在行政处罚的种类中，罚款是适用范围最为广泛的一种行政处罚，罚款是否合法，能否举行听证涉及众多行政相对人的切身利益。对“较大数额”的罚款标准的确定可以扩大或者缩小听证程序适用范围。为了科学地界定较大数额的标准，实现行政权和公民听证权的平衡，行政立法应当对此作出明确规定。“较大数额”可以参照刑法对财产型犯罪的“数额”的认定方法，规定罚款数额的起点金额的范围，由各省市根据经济发展状况选择适用本地区的起点数额，这样既可以合理保护公民的听证权利，还可以防止行政机关滥用听证程序的决定权，避免由于社会经济的变动而影响法律的稳定性，实现了法律与经济的协调平衡。
