一、基本养老保险行业统筹的历史背景
为适应养老保险制度改革初期形势的需要，1986年，原劳动人事部、财政部同意水利电力部直属企业按行业试行离退休费用统筹，暂不参加地方统筹。之后随着养老保险制度改革的不断深化，1993年，国务院批准铁道部、交通部等11个行业实行基本养老保险行业统筹。为解决部分地区养老统筹拖欠离退休人员养老金问题，1997年国务院明确要求建立统一的养老保险制度，逐步将系统统筹移交地方管理。1998年，除人民银行和中国农业发展银行外，国务院将行业统筹移交地方省级社保部门管理。目前，人民银行和中国农业发展银行主要按照国家有关部门的政策规定开展基本养老保险系统统筹工作。
二、基本养老保险行业统筹现状分析
（一）基本养老保险基金个人账户空账运行
统筹基金账户收不抵支，个人账户基金被用于社会统筹账户的资金支出，形成养老金收支缺口。造成这种状况的主要原因是：首先，统筹账户与个人账户混账运行是个人账户“空账”的制度根源。由于按照“以支定收，略有结余，留有部分积累”的原则征收养老保险费，尽管单位缴费与个人缴费之和大于养老金支出，但统筹资金不能足额支付退休人员养老金，必然会出现挤占挪用个人账户资金的现象。其次，转轨历史成本加大个人账户“空账”规模。“老人”和“中人”没有或只有少量养老金积累，这部分人员退休金支出从在职人员缴费资金中垫支，也就是将未来的养老金填补了目前统筹资金的“窟窿”。再次，单位和个人缴费比例偏低也是形成个人账户“空账”的一个重要因素，尤其是单位缴费比例偏低，直接导致个人账户资金弥补统筹资金不足。
（二）基本养老保险单位和个人缴费基数不一致
统筹单位内部各部门自行核定个人缴费基数，系统内部的核算标准不统一，存在少报个人缴费基数的现象。养老金待遇与个人缴费不挂钩是上述现象存在的根本原因。由于统筹单位执行事业单位离退休费计发办法，退休人员养老金与个人账户基金存储额和缴费年限毫无关联，从而导致职工即期工资收入减少而退休待遇却得不到相应提高，而且按现行事业单位退休待遇计发办法，不仅会影响职工个人当期工资水平，还会间接影响职工个人退休金水平，这样必然会带来职工缴费意愿不强、统筹管理部门管理难度大等问题。管理部门为减少个人缴费金额，采取降低个人缴费基数的方法，同时为确保养老保险基金收入水平，单位缴费基数保持原有水平，最终形成单位缴费基数大于个人缴费基数的情况。
（三）基本养老保险关系转移接续困难
主要表现在部分调出人员因无法转移关系而被封存个人账户，部分调入人员因无法接续又重新建立个人账户。《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》未能充分考虑系统统筹与社会统筹之间的衔接问题是转移接续困难的制度性原因。由此造成了一方面，由于统筹单位养老保险资金的筹集、使用与社会统筹标准不一致，社保机构无法为调动人员办理基本养老保险转移接续手续;另一方面，依据有关待遇领取地的规定，会出现调离人员或被“双开”人员，在社会上就业参保且缴费不足10年的，退休后回统筹单位享受退休待遇的情况。
（四）基金未来支付压力不断增大，难以持续运行
造成这种状况的主要原因是统筹单位缴费人员有所减少，退休人员逐年增加，养老金支出呈上升趋势，人口老龄化趋势明显，赡养比越来越低，按照现有制度执行，几年后，养老保险基金将出现收不抵支的情况，开始消耗历年滚存结余。
（五）养老保险基金管理薄弱，领导重视不足
统筹单位忽视养老保险基金的根本原因是，养老金待遇与个人缴费不挂购，基金管理缺乏动力。由于退休员工退休费与退休待遇水平不挂钩，员工缴费意愿不高，单位也容易忽视养老保险统筹的效用，把该项制度看得过于简单，缺乏长远考虑。另一重要原因是外部监管不到位。近年来，国家制定一系列政策逐步改革企业基本养老保险制度，通过完善政策、健全机制、规范运作，加强了社会保障的监督管理。相对于社会统筹，对系统统筹的外部监管相对薄弱，在制度建设、完善机制等方面关注度不够，在系统统筹运行和资金筹集使用等方面监管不到位。
三、养老保险行业统筹的制度性缺陷分析
（一）不符合社会保障制度发展方向
“十二五”规划纲要提出，“要全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹”。可见，我国社会保障制度发展方向是要实现基础养老金全国统筹，继续运行系统统筹显然不符合社会保障制度发展方向。
（二）损害劳动力市场统一性，不便于人员流动
由于与社会统筹制度不衔接，造成养老保险关系转移接续困难，如果调离系统，按社会统筹办法计发养老金，势必影响职工个人未来退休待遇水平，不利于人员合理流动。
（三）削弱基金调剂功能，抵御风险能力不高
由于养老保险基金封闭运行，在系统内调剂使用，随着基金未来支付压力不断增大，养老金支出将出现巨大缺口，系统统筹基金的调剂功能将无能为力。
（四）显失公平，容易引起社会矛盾
首先，与社会统筹相比，行业统筹对养老保险基金积累贡献相对不足，但其退休人员养老金支出却相对较高。其次，系统内行业统筹制度统一，但各地区间退休待遇相差悬殊。退休待遇是退休人员的生活保障，涉及职工个人切身利益，如处理不妥，容易引起和激化社会矛盾。
四、完善养老保险行业统筹制度的对策及建议
（一）深入研究，加强顶层设计，完善基本养老保险制度
一是逐步理顺基本养老金计发办法，将个人账户与退休待遇挂钩。二是比照社会平均工资水平设定上下限，建立参保缴费的激励约束机制。三是与相关部门协商完善转移接续办法和衔接政策。四是适当调整缴费水平，改变单位和个人缴费比例严重倒挂的现状，逐步做实个人账户。
（二）强化管控，抓好四个环节，加强养老保险基金管理
一是规范各级机构缴费基数，确保养老保险费应收尽收。二是审慎选择养老保险基金投资渠道，实现保值增值。三是做好预警分析，及时制定预防措施，建立科学的养老保险基金增长机制，保证养老保险可持续发展。四是强化外部监管和内部管理，将其纳入到社会统筹的监管体系中，定期开展检查和审计，保证养老保险基金安全与完整。
（三）关注政策，加快改革进程，做好养老保险改革准备
一是加强与社会保障部门沟通联系，调查研究基本养老金过渡政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险制度，为系统统筹向社会统筹过渡打好基础。二是严格执行国务院关于职工退休的政策规定，不得随意放宽职工退休条件，提前给职工办理退休手续;不得擅自提高养老金标准或变相提高待遇水平。
