摘要：目前全国各地养老保险的覆盖率、缴费比例和缴费基数、计发办法和计发基数、待遇水平均存在一定差异，短期内实现养老保险全国统筹有重大的阻力与困难，可以尝试合理划分中央和地方的权责，改革养老保险计发制度和养老保险基金预算，将养老保险机构改为垂直管理体制。
关键词：养老保险 全国统筹 体制改革
一、养老保险“统而难筹”的原因分析
1.利益平衡难是实现省级统筹的最大障碍。养老保险统筹最主要的问题是利益平衡，无论省内各地市之间还是各省之间，只要养老保险基金的利益问题无法平衡，实行省级统筹的任务就难以推行。欠发达地区在实行省级统筹的时候，都得到了中央财政补助的资金。省本级就有足够的物质基础推行省级统筹。对于地市来说，大多数基金缺口比较大，属于受益者，也都愿意实行省级统筹。而发达地区一般无法得到中央财政的支持，基金又大多结余在市县一级，省本级并没有非常充裕的资金用来调剂基金余缺。县一般都把征缴的基金看作自己的资源，按照现在的财政体制，如果把结余的基金拿出来支援兄弟市县，将减少本地的利益。在一个省内，当出现局部利益与全省利益冲突的时候，各个市县往往选择局部利益，不愿意进行利益调整。
2.养老保险基金利用不充分，地区间差异大。近几年我国各地区之间养老保险统筹基金收支情况良好，除个别地区外，几乎所有地区每年都有一定量的基金收支余额。然而，各省份之间养老保险统筹基金结余差距巨大，由于基本养老保险基金不能有效地调节使用，中央政府为了保证企业离退休人员能够按时收到基本养老金，采取的措施是不断加大对企业养老保险的财政补贴力度。而另一方面，是中央与地方财政对养老保险的补贴逐年大量增加。究其原因，还是统筹层次过低导致各地养老保险基金无法相互调节。
3.地方保护主义体制对政府调剂手段的限制。一是存在统而不筹的问题，省级统筹仅仅停留在市级基金统收统支、省级调剂的层面，事实上属于分散管理的状态。二是缴费基数和缴费比例在省级范围内难以统一。三是基本养老金计发基数不统一。在实践过程中，政府的调剂手段往往十分有限。主要表现在三个方面：第一，区域间的竞争意识强烈，地方政府不愿意让利。第二，地方政府官员多考虑政绩。第三，地方政府主导养老保险费率，形成恶性循环。
4.版块分割的养老保险体制使全国统筹步履维艰。目前我国对养老保险体制的设置，形成了我国养老保险管理体制“条块结合，以块为主”的模式。在现实的养老保险体制运行中，养老保险管理及政策制定权力分散到了各地方政府，不断逐级细化，不断制定新政策，各省之间、各市之间、各县之间的差异性越来越大。在这种管理体制下，根本不可能要求各地实施统一的政策，养老保险全国统筹的实施更加艰难。
二、推进基本养老保险全国统筹的路径选择
1.合理划分中央和地方在养老保险中的权责。可考虑将各地现有社会统筹基金，按照合理比例上缴中央，和中央财政出资共同构成全国统筹基金，这样可减少制度转换的摩擦。与此同时，中央政府应要求各省级政府利用所剩余的社会统筹资金，外加地方财政补贴，建立地方附加养老金，并需要通过严格的监督机制确保地方附加养老金制度化。同时，中央和地方政府应按照科学合理的比例承担起弥补个人账户空账的责任。
2.改革收入差异影响下的养老金计发制度。首先，全国统筹之后的养老金发放水平需要处于养老保障的适度水平。其次，考虑到现在我国省际收入差异长期存在，且省内差距远小于省际之间的差距，养老金发放的工资基数宜全国统一，这样才能充分发挥其收入再分配功能，缩小省际收入差异，使得实现全国统筹的阻力降到最低。第三，基础养老金是当地上年度在岗职工月平均工资和个人指数化月平均缴费工资的平均值为基数来计发。
3.改革养老保险基金预算。养老保险基金预算要根据养老保险制度的实施计划和任务编制，经过法定程序审批执行基金财务计划。经办机构在年末，应按人社部下达的主要指标计划和财政部门的要求，根据本年度执行情况和下年度基金收支增减变动预测，编制下年度基金预算草案，按照法定程序得到审批后，严格执行。养老保险全国统筹后，养老保险基金预算管理包括以现金收支为基础的财务收支预算与结余管理。
4.改革养老保险机构为垂直管理体制。一是管事，全省的养老保险经办工作由每个省的社会保障局负责管理，向省劳动和社会保障厅负责，并做到下一级养老保险的经办机构对上一级经办机构负责。二是管人，由省人力资源和社会保障厅人事部门综合管理。三是管钱，全省市、地养老保险经办机构财物管理工作，由省统一管理、分级核算;全省内各级养老保险经办业务经费则纳入省财政预算，实行统一管理、统一核拔。
