[摘要]经济和谐是民族和谐发展的物质基础，经济发展的不和谐是制约民族关系和谐发展的根本原因。妥善解决经济发展的不和谐问题，是促进中国民族关系和谐发展的关键。目前民族地区经济发展的不和谐问题主要体现在经济要素配置、经济利益平衡和经济活动联系等几个方面。应通过制度创新构建促进民族地区经济和谐发展的制度基础，有效解决经济发展的不和谐问题，为推动民族关系的和谐发展营造良好的经济环境。
[关键词]民族地区；民族经济；民族和谐；经济和谐；制度创新
中图分类号：F127.8 文献标识码：A
作者简介：田钊平（1970-），男，土家族，湖北巴东人，博士，浙江大学经济学院博士后，杭州科技职业技术学院教授、高级会计师，研究方向：区域经济、制度经济。 浙江 杭州 311000
“社会和谐”既是中国特色社会主义的本质属性，也是全国各族人民的共同愿望和奋斗目标。在一个多民族国家，民族关系是否和谐，始终是一个影响“社会和谐”的重要方面。因此，《中共中央、国务院关于进一步加强民族工作、加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》（2005）和《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（2006）明确地将“和谐”作为民族关系的本质要素，要求“巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，使各族人民和睦相处、和衷共济、和谐发展”。从总体上讲，民族和谐关系的构建涉及经济、政治、文化和社会四个大领域，本文拟就民族地区经济领域的和谐问题进行研究。
一、经济和谐是民族和谐发展的前提与基础
人类发展史表明，经济快速发展，人们生活富裕，则人民安居乐业，社会和谐稳定；经济停滞不前，老百姓贫困潦倒，则社会必然不和谐、不稳定，乃至出现动荡和混乱。我国东西部地区经济发展差距问题事关国家的长治久安，其重要性是不言而喻的。邓小平指出：“社会主义制度优越性的根本表现，就是能够允许社会生产力以旧社会所没有的速度迅速发展，使人民不断增长的物质文化生活需要能够逐步得到满足。”民族地区因经济发展落后，所带来的城乡、地区和贫富差别、“看病贵、看病难”和“上学贵、上学难”，以及失业、就业和社会保障等等问题积重难返。如何解决这些不协调、不和谐问题，经济的持续和谐发展是关键。经济领域中的不和谐发展问题是导致民族不和谐发展的焦点，也是解决民族不和谐发展问题的难点。因此，民族和谐的构建，必须坚持把发展生产力作为根本任务、努力创造更多的物质财富，才能为各民族共享发展成果奠定坚实的物质基础。
二、制约民族地区经济和谐发展的因素与问题
（一）经济要素配置方面存在的不和谐问题
1.人力资源配置不和谐，人力资本形成能力较低，人才流失严重
3.制度供给不和谐，优惠政策缺乏制度优势，非正式制度与正式制度缺乏耦合
改革开放之初，国家针对经济特区和沿海开放城市实施了一系列的优惠政策，正是这些由于倾斜政策的实施，才导致了20世纪90年代以来东、西部地区差距的扩大。在实施的西部大开发优惠政策中，国家对民族地区在投资、税收、融资、人力资源等政策上的倾斜力度是远远不够的。从已出台的各专项政策来看，优惠政策的支持力度不够，东、西部地区间原有的政策差异仅被拉平了而已。民族地区在政策上的相对劣势，加剧了民族地区的区位劣势，弱化了其在自然资源禀赋上的相对优势。西部地区的优惠政策从供给方面来看，主要是一种被动型的“奉命立法”，属于强制性制度供给。各项优惠政策在西部地区的实施过程中，由于与非正式制度存在着不协调，往往会使得优惠政策产生“事倍功半”的效果。国家在制定扶持和帮助民族地区的发展计划时，对少数民族传统文化、价值观、文化模式的研究不够，存在着对接受帮助的少数民族具体情况不了解的现象，容易导致“帮助措施”缺乏“有效性”。帮助的具体领域和具体措施是国家单向决定的过程，接受帮助的少数民族没有选择的权利，限制了少数民族根据自身特点和需要发展经济文化的主动性，从而也会限制帮助措施“预期效果”的现实化，容易出现“事与愿违”的结果。因此，并不是所有的帮助措施都是有效的。这种缺乏有效性的帮助措施的实施，不仅难以有效改变少数民族经济文化落后的状况，增强其平等权利行使的“可行能力”，而且也是对有限的国家资源的浪费，进而会制约各民族共同发展繁荣的进程。[1]民族地区由于少数民族在观念、习俗、文化等方面存在刚性，导致其无法内生出诱致性制度变迁。
（二）经济利益分配方面存在的不和谐问题
1.区域间贫富差距悬殊，且呈逐年扩大之势
（三）经济活动联系方面存在的不和谐问题
1.经济协作以政府推动为主，协作形式多于实质性内容
目前东西经济协作在西部地区同国内其他地区经济活动联系中占据着举足轻重的地位。在我国真正涉及东西部地区经济协作的模式可以归纳为两种模式，一种是地方政府推动的泛珠三角区域经济协作模式，另一种是由中央政府推动的对口支援模式。泛珠三角区域经济协作模式，由于地方政府（省级）是积极的推动者，经济协作体现更多的是地方政府的意愿，参与主体并不具有广泛性，外在的协作形式多于实质性的协作内容，因此经济协作的效果并不十分明显，西部地区尚未从经济协作中获得相应的“协作红利”，所涉及的相关省区的经济发展差距未见缩小，仍呈扩大趋势，最终实现区域的共同发展和“普遍的富裕”的目标还有很长的路要走。对口支援的经济协作模式，其实质并非经济协作，其本质特征主要是东部地区（富裕地区）对西部地区（贫困地区）的援助和帮扶，这种模式并未体现区域间互惠互利、共谋发展的原则。对口支援模式下各主体的利益并未受到足够重视，单向利益输送的特征严重制约了东西部地区协作各方的积极性。对东部地区而言，其政府将对口支援主要是作为政治任务完成的，缺乏主动性；对西部地区来说，接受的援助相对于其经济发展的需要来说也是杯水车薪，难于解决根本性问题，同时也容易养成依赖思想。经济协作的效果在很大程度上取决于利益分配问题的处理效果，甚至可以这样说利益分配问题处理的好坏决定着区域经济协作的成败。目前，我国东西部地区的经济协作因缺乏利益协调机制，导致经济协作中存在着各种各样的障碍和矛盾。利益协调机制可以区分为市场协调、政府协调和社会协调三种方式。政府协调往往由于政府拥有强势行政权力而事半功倍。但是，政府作为与区域经济协作利益的相关者，其公正性难以保证；政府协调过多，又会伤及市场自我调节机能，同时也会增加行政成本。
2.国内贸易额逐年上升，占全国的比重未发生根本性改变
3.进出口贸易额逐年增加，在全国对外贸易结构中处于极弱地位
三、促进民族地区经济和谐发展的对策与建议
（一）协调经济要素配置方面的制度创新
1.加快人力资源开发和利用的立法，提高人力资源形成能力
教育投资严重不足，加上人才大量流失，使得民族地区人们思维的习惯化、制度安排的模式化难以有效改变。为此，我们应该用法律优惠代替政策优惠，积极制定并实施《民族地区教育促进法》及配套法律法规，以促进民族地区教育的大发展。可以通过扩大国家在民族地区教育投资的支出比例，加大民族地区教育投资的力度；将民族地区的职业教育纳入免费教育、加大职业初中教育的力度；普及职业培训、扩大职业培训的范围等有效措施，提高民族地区人们的“心智能力”，改变民族地区人们的思想观念，以提高民族地区整体的人口素质。从资源上讲，民族地区的优势主要体现在自然资源方面，而在人力资源上则处于弱势。要改变这种人力资源上的劣势，从整体上讲，不仅需要大力发展民族教育，培养数百万计的高素质劳动者和各类人才，同时也需要国家采取措施稳定本地人才和吸引外部人才的加入。[2]为此国家通过制定和实施《民族地区人才移民法》及相关配套法律法规，来稳定民族地区的人力资源队伍，吸引东部等地区的人才向民族地区流动就显得尤为重要。可以通过发放迁移费用补贴、住房补贴、投资补贴以及提供培训机会等优惠法律规定，来强化民族地区人才队伍开发与建设工作，彻底改变民族地区落后的用人观念，使民族地区的经济发展获得源源不断的动力源泉。[3]
2.拓宽民族地区融资渠道，引导资本向民族地区流动，提升其融资能力
资金短缺是长期以来影响和困扰民族地区经济发展的“瓶颈”。国外政府为促进本国落后地区的发展大都设立了专门的基金予以支持。如欧盟的“结构基金”和“聚合基金”、巴西的亚马逊投资基金等。为加快我国民族地区的经济发展，可借鉴国际上的一些成功经验，并结合我国的具体国情，设立以中央财政作为主要支持的民族地区开发基金。当然，民族地区的建设和发展，需要巨额资金作为投资基础，单靠政府投融资、开发基金的支持是无法满足的。如何充分发挥民间的投资积极性，调动民间财力来为民族地区的经济建设服务应引起我们足够的重视。目前民间投资者缺乏到民族地区投资的主动性和积极性，主要是由于民间投资者对民族地区政府服务的信心不足、到民族地区投资所带来的收益并不比在东部地区所赚得多等原因造成的。国家应通过投资补贴、利息补贴以及就业补贴等优惠措施引导民间资本向民族地区进行投资。从我国信贷资金的流向看，信贷资金主要由欠发达地区（民族地区）流向发达地区。在存款余额较低的情况下，由于信贷资金向东部发达地区的流动，导致西部地区存款余额转化为贷款余额也越来越少，民族地区的贷存比下降幅度较大。显然民族地区的资金供应仅靠间接融资是无法保证的。因此加快民族地区金融市场的建设，通过建立专为民族地区服务的区域性证券交易中心、设立民族地区风险投资基金等措施，提升民族地区的融资能力，提高直接投融资比重，已经成为民族地区解决资金需要的当务之急。[4]
3.强化非正式制度的创新，重视与正式制度的耦合，提高制度的有效性
非正式制度约束对实际的制度创新进程具有相当重要的影响，最终的制度创新过程实际上总是正式制度变化与非正式制度变化的统一和互动过程。在我们进行改革过程中，不仅要注重正式制度的变迁与创新，还必须加强对非正式制度的改造与培育。演化经济学告诉我们，环境因素等一些初始条件深刻地影响着我们的行为，甚至在这些初始潜在的条件长时间消失之后依然发挥作用。人的思想、观念和文化传统可以看做是制度演化的一个非常重要的初始因素。而且，即使在一个经济体系中其正式制度安排有了整体性变化，可实际的执行结果仍取决于新建立的正式制度同那些只能逐渐改变的非正式制度之间的关系的互动。因此，我们必须加强非正式制度的创新和优化，把正式制度的创新与民族地区优秀的文化传统与民族习性结合起来，建立起一套与正式制度相适应的意识形态、价值观念、习俗习惯、伦理道德等非正式制度安排。当前民族地区发展中的问题实质上是外来移植的正式制度与民族地区本土内生的非正式制度的协调问题。青木昌彦认为“即使能从国外借鉴良好的正式制度，如果本地非正式制度因为惰性而一时难以变化，新借鉴来的正式制度和旧有的非正式制度就势必产生冲突。其结果，借鉴来的制度可能根本就无法执行。”[5]因此，无论传统社会抑或现代社会，人们生活的大部分空间仍然由非正式制度来约束，其创新就显得尤为重要。在市场化制度变迁过程中，如果正式制度与非正式制度不相协调，就有可能出现剧烈的制度变形和文化冲突，影响交易秩序，降低经济运行的稳定性，最终影响经济发展。制度安排的经济绩效要求正式制度与非正式制度必须形成相互融合、彼此促进的关系。
（二）协调经济利益关系方面的制度创新
1.细化资源开发优惠政策，完善利益补偿机制，实现地区间的优势互补
民族地区地域辽阔，资源极为丰富，发展潜力巨大，在我国经济格局中的地位越来越重要。搞好民族地区的资源开发和经济结构调整，有利于实现全国资源经济的合理布局，真正实现地区之间的优势互补。如何将民族地区的资源优势转化为经济优势，加快民族地区的经济发展，制定针对民族地区资源开发的优惠政策乃是当务之急。为更好地落实相关法律关于民族自治地方的自治机关开发利用自然资源的优先权的规定，有必要出台民族地区开发本地自然资源的实施细则，引导和鼓励的政策措施要进一步明确，以便于操作和运用。特别是要建构有利于民族地区的环境成本分担和利益补偿调整机制，使民族地区的生态建设得以正常运行、民众利益得到切实维护的问题，要提高民族地区因资源开发的税收分成比例、提高补偿的资金额度等等。民族地区的资源开发不能让当地政府和民众游离于资源开发的主体之外。对于民族地区的资源开发，要在科学发展观的指导下，按照市场经济的运行机制，尽快将计划经济时代的“政府计划、效益低下、资源耗竭、环境污染、资本密集、少数人受益”型的开发模式转变为“市场导向、效益优先、资源节约、环境友好、劳动密集、人民受益”型的开发模式，[6]实现民族地区人与自然的和谐相处，经济社会可持续发展的良性格局。 2.建立区域间横向财政转移支付制度，实现公共服务的均等化
当前我国均衡财力主要是中央对地方政府转移支付这一种方式，略显单一。随着经济的发展，均衡地方财力需要中央政府付出越来越大的成本，且这一支出有着较为明显的刚性特点，这就增加了中央政府的财政风险和支出压力。其实，西方发达国家在均衡地方之间财力状况方面，还存在省际政府之间的横向转移支付这种形式，某种程度上它的运行状况相当良好。横向财政转移支付就是由富裕地区直接向贫困地区转移支付，通过横向转移改变地区间既得利益格局，以实现地区间公共服务水平的均衡。在我们可以利用对口帮扶的实践经验，来设计我国地区间财政转移支付方案。横向财政转移支付的目的是均等化各地区的公共服务水平，解决各地区间社会经济发展不平衡问题。因此，我国横向转移支付方案的设计可根据地区间财力的强弱和公共服务水平的高低，在科学测算的基础上，确定转移支付资金的结构比例，运作方式和计算方法。通过法定的横向转移支付制度替代目前政治色彩较浓的对口支援政策，保证民族地区政府能提供与发达地区同标准的公共服务，以最终实现公共服务均等化的战略目标。法制化、制度化是合理的转移支付制度有效实施的可靠保证，也是实现转移支付目标的内在要求。因此，建议在条件成熟的情况下，对财政转移支付制度的内容、具体用途、监督形式、处罚规则等，应以立法的形式明确下来。
（三）协调经济活动联系方面的制度创新
1.拓宽民贸优惠政策的覆盖面，健全部门间的协调配合机制
国家民委应重新确定并拓宽民贸民品企业范围，进一步放宽利差补贴对企业性质、经营范围的规定，将有利于民族地区资源开发利用、有利于少数民族群众脱贫致富、有利于改善民族地区生产、生活条件，有市场、有效益、有信誉的企业纳入补贴范围，以提高信贷政策的惠及面。特别是要针对民族地区高新技术产业、民族地区旅游业和民族地区农牧产业化龙头企业开发的特色农产品给予重点支持，为实现民族地区产业的更新换代和可持续发展注入后劲。同时，为保护传统的民族产品和颇具特色的民族用品工艺制作过程、技术，应制定特色民族用品储备制度，以增强少数民族地区产品的民族特性。民族地区的个体经济与私营企业也应纳入享受优惠政策待遇范围。行业管理是市场经济发展的客观要求，也是转换政府职能的根本体现。为加强民族贸易行业的管理，提高各项民族贸易优惠政策的贯彻落实，可根据需要成立省（自治区）、市、县三级民族贸易协会，以加强民族贸易企业的自律和监管。应通过建立协调机构，加强部门间的配合、协调，促成民贸民品优惠政策的落实。
2.完善区域经济协作制度环境，创新区域经济协作组织体系
区域经济协作需要良好的制度环境。在区域经济协作中，当不同主体间发生利益冲突，或者区域局部利益与整体利益不统一时，单单依靠地方政府的自觉意识是难以实现区域经济协调发展的。因此，区域经济协作必须要有适当的制度来予以支撑和保障。制度创新是健全和完善东西部地区经济协作制度环境的关键，利用制度变革与优化来降低复杂系统中行为不确定性显得尤为重要。[1]（P.41-45）区域经济协作的制度体系应包括国家、区域和地方（含省、市、县三级）三个层次。当前，需要特别关注的是国家和区域层次的制度供给。在国家层面的制度供给方面，国家应通过制定《区域经济协作法》及相关的实施条例和细则，来统筹、规范和引导我国区域间的经济协作。在区域层面的制度供给方面，东西部地区的地方（主要是省级）应在遵循国家《区域经济协作法》相关规定的前提下，制定区域经济协作的法规。平等协作、互惠互利是区域经济协作共存共荣长久持续的重要支撑。要实现区域经济协作有效联动离不开具有约束力的区域经济协作组织体系的支撑和保障。现有的“联席会议”，由于参与主体的局限（限于政府）、协商结果缺乏约束力等问题，导致东西部地区经济协作很难进入实质性阶段。因此，我们应根据东西部地区经济协调发展的客观需要和具体情况，建立包括中央政府、地方政府、行业、企业等共同参与、相互合作的具有一定约束力的区域经济协调组织体系。重点应从两个方面入手，一是政府方面，应构建包括国家（战略层）、区域（决策及协调层）和地方（执行层）三个层次的经济协作组织体系。二是非政府方面的，应构建社会团体（协调层）、企业和居民（执行层）两个层次的经济协作组织体系。社会团体层面，应由行业协会、商会、工会等社会团体来协商成立，主要是代表各自合作区域的企业和居民来表达利益诉求和参与协商，但目前某些社会团体作为政府的附属品首先进行自身改革也是必须的。对于企业和居民层面，在区域经济协作中，要拓展企业和居民的参与范围，充分表达他们的利益诉求，将会提高经济协作的效果。从某种意义上而言，企业和居民才是区域经济协作的逻辑起点和微观基础。通过完善而严密的多层次协调组织体系确保信息的通达，培育良好的共生环境，确保各参与主体的意见及利益诉求及时准确地在参与主体之间进行传递，及时发现问题、及时解决问题，对于区域共生关系的持续稳定发展具有特别重要的作用。
3.重构外资管制政策体系，建立长久的对外开放机制
改革开放以来，在引进外资方面“东重西轻”的结构性问题仍十分突出。民族地区的对外开放程度远不及东部等其他地区。扩大民族地区对外开放广度和深度，也是推进民族地区市场化进程的重要内容。由于民族地区深处内陆，对外开放的自然条件极为不利，但是，正因其条件苛刻，才显示出对外开放的重要性。民族地区应该抓住和利用自身优势，在国家重构外资管制政策体系的机遇中，加大对外开放的力度。民族地区传统的扩大对外开放就是地方政府导的所谓“招商引资”，这一模式现在看来己经具有局限性。“招商引资”在外开放的早期阶段非常重要，它围绕着资本开展一系列对外开放活动，在引进资本后，希望带来新的技术、科学的管理方法以及没有顾虑的国际市场，这一模式在早期的东部地区取得了显著成绩。但是，“招商引资”也有后遗症，就是忽视了本土经济战略，对经济发展缺乏长远规划，往往导致外资想建什么就建什么，产业过度竞争，出现各地方政府博弈的格局。其结果是一方面导致必然的投资过热后的衰退，一方面形成巨大浪费，大量土地以极低的价格从一级市场上流出。因此，为建立有效长久的对外开放机制，应重构符合我国国情的外资管制政策体系，民族地区应构建本区域的经济长久发展计划，兼顾外资和本土经济对经济发展的影力。在此基础上，可以适当的对有利于本土经济战略实现的外资和外企采取优惠政策。引进外资后最重要的就是加速对外资产业的本土转化，通过本土供应和科学技术的学习模仿，形成本土相关产业群。民族地区有着自身独特性和优秀性，因此对外界一直产生吸引力和震撼力，我们可以通过发展民族地区文化和旅游事业，提升民族地区在全国以及世界的知名度。这些因素必将促进民族地区对外经济的交流。[8]
注释：
参考文献：
[2]曹霞，李相合.论民族教育的发展与民族地区经济增长[J].内蒙古师范大学学报，2005，（7）：84。
[3]田钊平.基于教育低均衡发展视角对民族地区缩小经济发展差距的思考[J].民族教育研究，2010，（4）：43-45.
[5]青木昌彦.什么是制度？我们如何理解制度？[J].经济社会体制比较，2000，（6）：28.
[6]彭谦.中国民族政策法律化问题研究[M].中央民族大学出版社，2006：193.
