摘要：民族政策的价值取向决定着民族关系的状态，发展和谐的民族关系一直是党的民族政策的核心理念。作为一个多民族的边疆省份，云南在运用党的民族政策构建和谐民族关系中取得了良好成效，其做法对边疆多民族地区和谐民族关系的构建具有重要的借鉴意义。但在当前深刻变化的国际、国内背景下，还有必要进一步强化“多元一体”的民族政策价值取向，构建权利义务对等的民族政策输出机制，构建必要的民族意识调控机制，建立边疆多民族地区公共危机应急处理机制，建立以法律手段为主的民族政策实施方式，以实现党的民族政策持续促进边疆多民族地区民族关系的和谐。
关键词：边疆多民族地区；民族政策；和谐民族关系
对于多民族国家而言，正确处理好国内民族关系，是实现国家统
一、社会稳定、边防巩固、建设成功的基础前提。根据民族关系发展的实际，适时调整完善民族政策以解决民族关系发展中的矛盾和问题，引导国家和谐民族关系的健康发展，是多民族国家解决民族事务、推进民族政治发展的应然选择。
一、发展和谐民族关系是党的民族政策的核心
（一）民族政策及其对民族关系的导向作用
民族政策是指国家和政党为调节国内民族关系和处理民族问题，结合本国多民族的实情而制定的相关措施、规定等的总和。就新中国的民族政策而言，它是与中国共产党的民族政策有机相连的，“本质上就是党的民族政策，或者说是党的民族政策取得国家意志的形式。因此，国家的民族政策与党的民族政策一致”[1]。从民族政策与民族法律的关系来看，党和国家的民族政策是民族法律的内容、渊源，而民族法律则是党和国家民族政策的条文化、规范化。一方面二者存在制定主体、实施方式、调整社会关系的范围及稳定性等方面的区别，特别是从稳定性上来看，民族法律更具连续性和稳定性。另一方面，二者在经济基础、体现的意志、根本任务和思想理论基础等方面都是相同的，因此，民族政策与民族法律具有本质的一致性。
所谓民族关系是指“在民族发展过程中，相关民族之间的相互交往、联系和作用、影响的关系。”[2]（P166）有些国家将民族关系称之为族际关系，其所指内涵完全相同。[3]（P108）作为民族在交往过程中形成的一种特定社会关系，民族关系涉及经济、政治、文化、社会、生态等各个方面，其中，民族权利、民族利益、民族发展等问题是其首要关注的内容，因而民族关系具有社会性和民族性两个显著特征。
作为民族政策调整的内容，民族关系的状态受民族政策的影响和制约。从世界范围来看，民族政策的实质和作用有积极与消极之分。积极的民族平等、民族团结和民族发展政策，能有效化解民族矛盾，有利于民族关系的和谐和各民族共同繁荣进步；而种族隔离、种族歧视等消极的民族政策，则会导致和激化民族之间的矛盾冲突，严重者甚至会引发规模性的民族分裂导致国家政权瓦解。可见，民族政策的好坏，直接关系着民族关系的状态。因而，根据民族关系发展的实际，适时调整完善民族政策以解决民族关系发展中的矛盾和问题，引导国家和谐民族关系的健康发展，是多民族国家解决民族事务、推进民族政治发展的应然选择。
（二）构建和谐民族关系是党的民族政策的主要任务
在全面建设社会主义时期，这是新中国历史上极其重要而又复杂的年代，虽然党的第一代领导集体围绕中国式的社会主义建设道路进行了初步探索，并取得了一定的理论成就，但由于后来逐渐偏离了正确方向，导致了十年“文革”的发生。这一时期，由于贯彻和执行了党的民族纲领和政策，民族工作取得了一定的成绩，同时，在全国大环境的影响下，这个时期民族工作的指导思想也出现了错误和失误，延缓了民族地区的社会主义发展进程。
十一届三中全会以后，党和国家反思总结了“左”倾错误思想和十年动乱的沉痛教训，重新确立了党的正确的指导思想。特别是“82宪法”进一步把适合我国国情的民族区域自治制度肯定下来，1984年，《中华人民共和国民族区域自治法》的颁布实施，使民族区域自治由一项重要的政策上升为基本法律，民族工作从理论到实践都有了新的发展。以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，鲜明提出“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族之间也相互离不开”即“三个离不开”思想。以胡锦涛同志为总书记的党中央，明确提出新世纪新阶段民族工作的“两个主题”，指出促进民族团结、实现共同进步是民族工作的根本任务。党的十八大报告要求“全面正确贯彻落实党的民族政策，坚持和完善民族区域自治制度，牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，深入开展民族团结进步教育，加快民族地区发展，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展”。 可见，坚持民族平等，维护民族团结，促进民族发展，实施民族区域自治，发展和谐的民族关系，是党的民族政策一以贯之的主旋律。这些基本政策，是马克思主义民族理论在中国的运用和发展，体现了中国特色社会主义的本质要求，符合中国多民族的基本国情，在化解民族矛盾、解决民族问题，促进民族和谐关系发展的实践中，已深得广大民族同胞的理解和认同。
二、党的民族政策在构建云南
和谐民族关系中的具体实践
（一）立足民族平等开展民族识别
（二）全面践行民族区域自治制度
（三）实行倾斜政策加快经济社会发展
（四）优先培养和使用少数民族干部
每个少数民族在其长期发展的历史进程中，都会形成本民族特有的风俗习惯，尊重少数民族特有的风俗习惯和宗教信仰，是我国民族政策一贯强调的基本内容。云南不仅是一个多民族省份，还是一个民族习俗和宗教信仰众多的省份。在加强社会主义核心价值体系宣传和建设的同时，云南省认真贯彻落实党的民族宗教政策，切实保障少数民族习俗和宗教信仰的自由。譬如，针对回族的清真餐饮习俗，各级政府都在农贸市场专门划出统一的地点经营清真食品，在回族学生较多的各级学校和回族群众较多的机关、企事业单位专门设立清真食堂，根据少数民族的习俗和特殊的生产生活需要，支持定点企业生产少数民族特需商品，对企业采取减免税收等优惠政策，保障少数民族特需品的生产和供应。
（六）保障少数民族的语言文字权利
（七）保护与发展民族文化
三、完善党的民族政策，促进边疆多
民族地区和谐民族关系发展
云南的实践证明，在我国的边疆多民族地区，只要坚持和运用好党的民族政策，民族关系完全可以走向和谐。但是，随着市场经济的发展、社会转型的加快、全球化的不断扩大，边疆多民族地区民族关系正日趋复杂多样。为了应对当前国际、国内环境的深刻变化，在坚持和贯彻党的民族政策的同时，有必要不断完善其政策体系和调适机制，不断契合边疆多民族地区民族关系的发展实际，以达到持续促进边疆多民族地区民族关系和谐发展的目的。
（一）进一步强化“多元一体”的民族政策价值取向
费孝通先生阐述的“多元一体的格局”，是对我国民族关系历史和现状的真实写照。所谓“多元”，就是“它所包括的50多个民族单位是多元”的，而一体就是中华民族“由许许多多孤立分散存在的民族单位，经过接触、混杂、联结和融合，同时也有分裂和消亡，形成一个你来我去，我来你去，你中有我，我中有你，而又各具个性的多元统一体。”[8]（P381）对于“多元”与“一体”的关系，多民族国家民族政策的价值取向大致可以分为两类，一是国家主义的价值取向，二是民族主义的价值取向。在我国，把握好二者间度的问题是正确制定民族政策的基础，在党的民族政策的价值取向上，笔者认为，单纯的国家主义不尊重“多元”的现实，单纯的民族主义则必将破坏中国的“一体”，因此，应该确立一种“尊重多元，维持一体”的价值取向，以此来构建中国的民族政策体系。在民族政策过程中，不论是政策问题的选择、政策目标的确定、政策方案的制订、政策手段的使用等，都应兼顾国家利益和民族利益。既不能仅考虑少数民族利益而削弱国家整体利益，也不能以国家整体利益的需要为名牺牲少数民族的利益。
（二）构建权利义务对等的民族政策机制
新中国成立后，党和国家在少数民族聚居区实行民族区域自治制度，以保障和落实聚居区自治民族自我当家做主和自主管理本民族内部事务的基本政治权力。在具体的政治实践中，党和国家输出的民族政策主要是注重赋予民族自治地方和自治民族在政治、经济、文化和社会各方面的优惠权利，而很少在赋予各种权利的同时强化相应的责任和义务，其结果是民族自治地方的政府和自治民族的居民都只习惯于“享受”党和国家民族政策带来的实惠，而缺乏相应的责任意识和义务意识。这种权利和义务的不对等，更导致民族自治地方政府和当地居民形成强烈的“等、靠、要”的依赖心理，在一定程度上也抑制了民族自治地方自我发展、自我提高的积极进取意识。[9]（P209）因此，很有必要对党和国家民族政策的输出机制予以完善，在赋予民族自治地方各种优惠的政策和制度安排中，必须逐步增加与权利相对等的责任和义务，尽快纠正权利义务不对等的问题，消除民族自治地方的依赖心理，激发民族自治地方自主发展的潜力。
（三）构建必要的民族意识调控机制
随着社会转型的加快和多元价值观的发展，社会结构和社会利益关系不断变化，加上网络技术的普及应用，促进了各民族思想观念的变化。少数民族成员已不再是简单的唯上和盲从，而是更多地独立思考社会发展变化中的热点和难点问题。对社会事物和社会现象，少数民族成员的评判价值取向也逐渐多元，民主意识、权利意识不断提高，对民族利益得失的考虑在逐渐增强，对本民族的认同程度有所提高，民族意识趋向于强烈。在新的历史条件下，如何维护主流意识形态的权威，如何引导人们从内心深处认同国家的政治制度和文化制度，是构建和谐民族关系的核心问题。如2008年“314”拉萨打砸抢烧事件，就是一个典型的民族主义主导的威胁国家政权和社会安定的事件。因此，在多民族国家，应当构建必要的民族意识调控机制。当少数民族的民族意识过盛时，应当向少数民族输入国民意识，增加更多的国民意识宣传和培育，逐步形成少数民族的国家观念和国家认同，从而使族群意识与国民意识保持协调。[10]
（四）建立和完善公共危机应急处理机制
进入新世纪以来，群体性事件时有发生、公共安全事故及社会危机事件呈现出一种逐步上升的苗头。群体性事件涉及复杂的利益关系和社会心理失衡问题，在边疆多民族地区经济改革、政治转型和社会变迁的背景之下，这些社会危机事件对构建和谐民族关系造成了越来越多的危害。我国边疆多民族地区由于利益共同体间的矛盾更加复杂、社会结构更加多元、社会问题更加敏感，社会危机事件出现的概率也更高。为了能够更好地预防和控制民族关系中出现的新问题甚至是危机，就必须要建立起边疆多民族地区，乃至中央政府层面专门针对民族问题的危机预警机制，以不变的制度应对万变的情况，这是在民族关系发展日趋复杂的今天需秉持的一个基本原则和有效路径。
（五）建立以法律手段为主的民族政策实施方式
好的民族政策需要配以有效的民族政策实施方式方可收到良好的效果。从现代多民族国家民族政策调适手段的基本类型来看，主要有行政手段、经济手段、法律手段等方式。新中国成立以来，民族政策实施历经了60余年，已经形成了以行政手段为主、经济手段为辅，而法律手段正在发展的调适方式。事实上，我国以开展行政性的民族工作为主要调适手段的民族政策实施方式，在一段时期之内收到了很好的政策效果，可以说是具有高度适应性和灵活性的调适方式。但是，行政手段和经济手段的独立性、公正性以及实际的执行效果显然都不可能和法律手段相比。要协调和规范民族关系中复杂敏感的内容，巩固和发展边疆多民族地区团结和谐的民族关系，就必须实现民族政策实施体系的转变，由以行政手段为主的民族政策实施方式转变为以法律手段为主的民族政策实施方式，实现民族政策实施手段的法制化。
