摘 要：民族政治发展既赖于各民族的努力争取，也需该民族所属国政府高瞻远瞩，建立一套适合各民族平等、和平、共同发展的机制。当今世界，中国、美国、俄罗斯、澳大利亚、加拿大等许多国家基于本国文化、历史情况，相继出台了不少民族政策，以利本国民族政治发展，取得了一定成绩，也存在一些问题。其成败得失对中国民族政治发展政策的制定有一定启示作用。
关键词：当代；民族政治发展政策；比较研究
作者简介：皮学军，吉首大学马克思主义学院教师，博士（湖南 吉首 416000）
李乐为，吉首大学马克思主义学院教授（湖南 吉首 416000）
综上所述，“民族政治发展”可理解为民族国家或一国内各民族在社会发展中的政治进步，亦包括各民族成员政治生活的各方面，尤其是民族认同和民族政治权利扩大方面。影响民族政治发展的因素主要有：民族的历史文化传统、民族素质、民族抗争性、民族内部结构、民族间关系、政府的民主性程度等。“民族政治发展政策”则指政府部门颁布的涉及民族政治发展的相关政策，因颁布机构不同、地区差异等，故其呈多样化。本文在比较世界主要民族国家民族政治发展政策的基础上，试探讨其对中国的启示。
一、当代世界主要民族国家民族政治发展政策概况
随着社会发展，世界各民族之间的交往越来越频繁，他们在追求自身发展的同时，越来越关注自身民族（族群）的政治地位及相关政治利益；又因各民族历史、文化等传统的差异，各国民族政治发展的样式、水平、程度及相关政策也大有悬殊。在此，可将世界主要国家民族政治发展政策等做如下分类：
1. 受歧视民族（种族）政治发展的政策
自人类历史进入近代以来，因开发新大陆或殖民、“黑奴贸易”等，致使不少新成立的国家中民族成分复杂，加上国家政权建立者往往以“优等民族”自居而歧视其他移民或土著，故引发民族（种族或部族）歧视现象，甚至颁发民族歧视政策，招致受歧视民族的反抗。所以，许多国家政府为保国家稳定，被迫制定相关政策以改变受歧视民族的处境。
（1）受歧视的移民政治发展政策
结果，因民族政治发展政策差异，美国、南非的种族歧视无法消除，而加拿大移民的政治与文化可在互动中发展。
（2）受歧视的土著政治发展政策
2. 处理被征服民族的政治发展政策
今天世界上不少国家是由近几百年来通过征服他族建立起来的大国家，如苏联。二战后的英国因其原来在海外的大批殖民地基本自治或独立，故民族问题变得简单了。
3. 闹分立民族地区的政治发展政策
由于历史原因，世界不少国家中，有些民族闹自治或独立。苏东剧变后，东、南欧部分闹自治或独立的民族地区已重新洗牌，现在除了原苏联境内的一些民族要继续分立，最明显的是印度东北、东南诸邦等。
1. 民族政治发展政策的近似点
就全世界讲，各国民族政治发展政策都有其自身特点，从以上内容及未列入其中的许多情况看，他们之间无相同点，只有些近似点：
（1）民族政治发展政策多在政府妥协中出台
从以上列举的几种民族政治发展政策的类型看，虽找不到相同样本，但很多政策都是在弱势民族（族群）反抗后，政府妥协或被动的结果。
如美国、澳大利亚、新西兰等早先殖民地、后来的移民国家，因原本此地有土著人生活，而后来的殖民活动，大大挤压了他们的生存空间，一个时期甚至还把他们圈入保留地中，打着“保护”的幌子，侵占他们的土地。但当国家独立且社会发展后，因土著的抗争、政府从缓解民族矛盾出发，就颁布有利土著的土地政策，让土著享有和其他国民甚至比其他国民更优越的土地权利。
像南非，白人控制政府后，采取了歧视黑人及其他少数民族的政策，而布尔人和白人因属同一种族故和白人地位相当。当黑人此起彼伏的斗争不断蔓延后，白人政府也不得不适当提高黑人等少数民族的政治、经济地位，并扩大了他们的权利。
如西班牙的巴斯克地区，虽然其居民与西班牙国民不属于同一种族，连语言、文字都没多大瓜葛，可历史上西班牙政府管理过巴斯克且如今主权仍属西班牙，尽管巴斯克人民要高度自治甚至要独立，但西班牙政府在考虑历史文化传统的特殊情况上，给予了其自治权。
反过来讲，妥协政策实际上是民族政治的另一种发展。
（2）民族政治发展中的模糊政策
从民族自由发展与国家统一的关系讲，二者既有矛盾性也有一致性。所以，许多国家在概念上玩弄“模糊”，以消除民族认同。
一方面民族要自由发展，必然会强化本民族民族意识，若此意识更强，易生出分离主义。为避免此类问题产生，美、加、日、欧美诸国多以“族群”、“族裔”来研究某民族群体，泛用“人”称呼“族群”，如“白人”、“黑人”、“华人”、“日本人”、“俄罗斯人”等，以淡化民族意识。实际上这些被称为“人”的群体，可能含有多个民族。如“黑人”，主要有苏丹尼格罗人、班图尼格罗人、科伊桑尼格罗人、库希特尼格罗人（黑白混血）、澳大利亚原住民等，但都被称“黑人”。又如“日本人”，也有大和人、琉球人、阿依努人等，也都只称“日本人”。
2. 民族政治发展政策的差异
民族政治发展的水平总是与该国政府的民族政策、少数民族的政治抗争相随。因各国具体情况不同，故各国处理民族政治发展的政策也有明显差异。
（1）民族政治发展政策有“冷”“热”差异
今天，世界许多国家，基本都是多民族国家。但是，许多国家政府为了替自己所属的民族谋取特殊利益，往往不惜牺牲其他民族的利益。体现在政治发展上，有“冷”“热”之分。“冷”的表现是对少数民族采取不作为态度，如印度等；“热”的表现主要是压制或随意迁移少数民族等，如苏联、1994年后的南非等。
如今的印度，虽然其政府致力于建设新印度，但是，印度政府在确保主体民族印度斯坦人的权利外，在处理东北部的阿萨姆、曼尼普尔等民族政治发展问题时，明显滞后甚至故意如此，导致该区冲突不断。
二战中，因苏军将领指挥不当，导致3万多卡尔梅克族士兵牺牲，卡尔梅克人反而被指控叛国，1943年几十万卡尔梅克人被流放到中亚地区。1945年，克里米亚鞑靼人被指控在第二次世界大战期间“通敌”，与德国人合作，原来的自治共和国――克里米亚苏维埃社会主义自治共和国被撤销。大批克里米亚鞑靼人被驱逐到乌兹别克和哈萨克，还禁止他们使用鞑靼语言。类似被处理的民族还有车臣人、印古什人等十多个民族。到1978～1990年代时，这些民族游行示威、采取恐怖行动等，要求回故土并建立高度自治国家，为“破坏了的历史公正平反”，故引发大动乱，使苏联解体。
南非在1994年取消种族隔离政策后，其民族政策发生了逆转。本来占南非人口少数的白人以前地位优势，但1994年黑人政府建立后沦为弱势群体。特别是非国大制订的向黑人倾斜的《公平就业法》（1999年）颁布后，许多黑人优先进入政府、企业，而原来几乎零失业率的白人，失业率达40%，引发新危机。
由此可见，“冷”“热”两种政策都是独揽权利的民族政府撇开他民族独享利益，以致无法获得持久和平、稳定。
（2）民族政治发展政策不同步
各民族在政治、经济、文化地位上的平等，是民族之间和平共处、国家安定的重要基础。而民族政治发展不平衡，更容易诱发冲突、分裂主义。通常，民族政治发展中的不平衡政策有：
强制推行民族同化政策。一些国家的主体民族奉行大民族主义，强制推行民族同化政策，如前苏联搞大俄罗斯主义，南斯拉夫搞大塞尔维亚主义、捷克搞大捷克主义、斯里兰卡搞大僧伽罗主义，激起了各少数民族的不满和反抗，甚而导致国家的解体。
民族虚无主义。一些国家政府无视客观现实，搞民族虚无主义。如土耳其一直不承认库尔德族存在，希腊、保加利亚否认其境内存在马其顿族，更不给予民族平等权利，因民族尊严和民族利益受到极大损伤，故萌生了反抗斗争。
经济政策上的偏袒或歧视政策。一些国家的政府在执行经济政策上的偏袒或歧视，人为地扶植或拉平，造成发展差距或现实利益分配不当，一方不愿当“二等公民”，另一方不愿当“奶牛”，也会激化不同民族或不同地区的民族矛盾。如前苏联的中亚和波罗的海地区、南斯拉夫的斯洛文尼亚和马其顿、西欧诸国存在的地区分立主义均属于这种情况。{19}
三、主要民族国家民族政治发展政策对中国的启示
由于世界上主要民族国家之民族构成、民族关系复杂、发展程度有异，故各国采取的民族政策，特别是政治发展政策的差异也大。但中国作为多民族发展中国家，在制定该类政策时可从中受到一些启示。
1. 坚持“民族平等”原则
民族平等，指各民族均处于平等地位并在政治、经济、文化教育、语言、生活方式、风俗习惯、宗教信仰等方面享有平等权利，任何民族都不能享有特权。其包含多方面的“平等”：“民族平等”是国际国内一切民族的平等。“民族平等”是各民族在一切权利上的完全平等。
由于历史原因，各民族之间在经济文化方面存在着事实上的不平等，从而影响后进民族平等权利的实现。故“民族平等”要求不只是形式上，法律上的平等，更重要的是要求在事实上使落后的民族享有平等权利。只有诚心诚意地帮助后进民族消灭事实上的不平等，民族平等才能实现。以前美国、南非等政府执行“种族歧视”、前苏联强制部分少数民族移民、土耳其否认库尔德人的存在等政策导致其国内民族抗争，均为当局忽视了“民族平等”原则所致。
实际上，“民族平等”既是目的也是手段。从上文可知，像前苏联、南非、美国、印度等国家，因不能妥善处理国内民族平等问题，最后遭致受歧视民族的反抗。在中国，1949年颁布的《共同纲领》强调：“中华人民共和国境内各民族一律平等，反对帝国主义和各民族内部的公敌，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。”“反对大民族主义和狭隘民族主义，禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为”（第50条）。几十年来，中国政府用“民族平等”原则处理民族问题，有一定成效，但某些方面，仍需改进，不能只把“民族平等”当作手段而忽视其本来目的，不能矫枉过正，不能出现南非民族政策似的逆反。
2. 处理好“民族融合”与“民族同化”的关系
民族融合，指民族间通过联姻、友好往来等方式，形成一个新的民族联合体或聚居区，但各民族可以保持自己的许多特色。
民族同化，分“自然同化”和“强制同化”两类。“自然同化”是指不同民族之间通过经济、文化等方式，在和平、自愿的基础上，相互学习、融合的过程或结果，一般是落后民族失去本民族特色而被先进民族同化。“强制同化”指通过强制手段，迫使其他民族消除本民族特色，变成和主体民族一样的民族，其可分为“显性”和“隐性”两种，前者指采取暴力等明显激起公愤的手段，而后者则指通过模糊、淡化民族意识的某些策略，如日本身份登记时用“统一国民”原则取消“民族”一栏等。
民族融合是民族同化的基础，民族同化是民族融合的过程或结果。像多民族的美国，其自然同化的效果很明显，以致列宁说“纽约州活像一个磨掉民族差别的磨坊”{23}。当然，采取强制方式将一个民族的语言、风俗、聚居地、宗教信仰等趋同于某个民族的政策“同化”，容易引发民族反抗和动乱。
民族自决（People’s Self-determination），就是每个民族自己处理自己事务，决定自己命运{28}。列宁认为“民族自决，就是民族脱离于外族集体的国家分立，就是组织独立民族国家”。且将民族自决权解释为“国家分立权”{29}。据联合国宪章和国际法，即指在没有外部压迫或干扰的情况下，人民可以自由决定他们的政治地位，并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展。
现在，许多国家为了满足少数群体的需求，预防国家分裂，用权力下放或分散的方式将一部分权力下放到地方政权中，甚至设立相应的自治区。这一权力往往有一定程度的限制，如限制少数群体对保持民族文化的要求，在非自治区领土以国家公会的形式进行文化方面的管控。但这种情况只适用于已放弃分裂国家寻求建立独立国家的群体，在这种状态下的区域政府往往在政治和司法方面拥有高度自治权，但必须以该国家地区的名义存在{33}，如中国的香港、澳门；西班牙的巴斯克等。
所以，中国除两个曾被殖民的香港、澳门及由于历史原因孤悬海外的台湾可在尊重国家主权统
一、领土完整的情况下实行高度自治，也符合国际法和人权原则。而某些民族自治区闹分裂的少数民族上千年来都由中国中央政权管辖，早已融入“中华民族一体格局”。他们在中共领导下，政治、经济等已取得巨大进步，不能以为实行了“民族区域自治”就可以“民族自决”闹分裂。不能将“自治”与“自决”相提并论。
四、结 语
民族政治发展政策制定的基本原则是“民族平等”、“民族团结”、“共同繁荣”。任何民族的政治索求均为本民族利益所左右，他们只有在所居国度、地区的民族政治发展了、通过政治手段获取利益的途径便捷了，利用非正常手段谋求政治发展、政治利益的欲望才会减弱、消失。任何政府对该国民族地位的认识、处理方式及采取的相关政策不妥，必然引发民族矛盾。 从人性论讲，利欲的无限膨胀终将导致理性的民族政治出轨，因此，我们呼吁民族政治发展、研究民族政治发展政策的目的，只是希望部分政治不发达、利益诉求无法与该国主体民族平等实现的少数民族达到他们的目的，并非支持任何无限的政治要求。要审慎制定相关民族政治发展政策，每个民族国家的民族关系、民族政治发展都各有特点，所以，我们在制定民族政治发展政策时，要实事求是，不能盲目复制。
注 释：
{1}Samuel P. Huntington：“Political Development and Political Decay”，World Politics，Vol. XVII，No.3（1965），pp.386-430.
{2}Lucian W. Pye：“The Concept of Political Development”，The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science，Vol.358，No.11-13，1965.
{3}陈鸿瑜：《政治发展理论》，长春：吉林出版集团有限责任公司，2009年，第9-11页。
{4}《消除一切形式种族歧视公约》，联合国官网，http：//www.un.org/chinese/hr/issue/cerd.htm。
{5}高鉴国：《加拿大文化与现代化》，沈阳：辽海出版社，1999年，第113页。
{6}于福坚：《加拿大是如何化解魁北克问题危机的》，《中国民族报》2009年11月13日。
{7}刘绪贻，李世洞主编：《美国研究词典》，北京：中国社会科学出版社，2002年，第1045页。
{8}[美]马克・C・卡恩斯，约翰・A・加勒迪：《美国通史》（第十二版），济南：山东画报出版社，2008年，第702页。
{9}Michael.E.Brown，Sumit Ganguly：“Government Polices and Ethnic relations in Asia and Pacific”，Cambrige，Mass：MIT Press，1997，pp.408.
{12}赵俪生：《斯大林与民族问题》，《文史哲》1953年第3期。
{14}（加）拉考斯卡―哈姆斯东：《陷入困境的苏联民族问题》，见上海师范大学历史系编：《外国史学摘译》（内部刊物），1974年1月第1期。
{20}毛泽东：《关于正确处理人民内部矛盾的问题》，见《毛泽东选集》（第5卷），北京：人民出版社，1977年，第363页。
{25}《中华人民共和国民族区域自治法》，中国政府门户网站，2005年9月12日。
{26}费孝通：《中华民族多元一体格局》，北京：中央民族大学出版社，1999年，第3页。
{28}杨昌儒：《民族理论概要》，贵阳：贵州民族出版社，1989年，第169页。
{29}列宁：《论民族自决权》，莫斯科：外国文书籍出版社，1950年，第7页。
{32}《联合国千年宣言》（联合国大会2000年9月8日第 55/2 号决议通过）。
A Comparison of Policies of National Political Development in Major National Countries of Contemporary World and Its Revelation to China
PI Xue-jun，LI Le-wei
Abstract：The development of national politics depends on the striving of people of each nationality. The governments should also establish a set of mechanism contributing to the equal，peaceful and common development for all nationalities. Nowadays，countries such as China，the United States，Russia，Australia，and Canada all have worked out their own national policies according to their own cultural and historical conditions to promote the development of national politics and have made some achievements though problems still exist. The success or failure of these policies offers some revelations for the establishment of policies of Chinese national political development.
Key words：contemporary；policy for national political development；comparative study
