摘要：联合国第二代维持和平行动中冲突后建设和平是一项随着联合国由“维持和平”向“缔造和平”倾斜过程中的关键步骤。在这一衔接过程中，军事人员与非军事人员的交接，人员素质等问题比较凸显。而这些问题受到联合国机构改革，后勤资金充裕与否等的制约。联合国机构改革为冲突后建设提供了切实可行的制度基础。新的维和行动相关部门能够利用实地经验有效指导冲突地区重建工作；并落实后勤资金保障。
关键词：联合国第二代维和行动；冲突后建设和平
中图分类号：D81 文献标识码：A 文章编号：1001―5981（2014）03―0143―05
1992年，时任联合国秘书长加利在《和平纲领》和1995年的《和平纲领》补编中提出，应在联合国宪章的框架内加强包括预防性外交、强制执行和平、维持和平和冲突后建设和平等四方面在内的措施。这也促使了联合国第二代维和行动的萌芽。
目前，国内外学者对于联合国第二代维和行动的研究主要集中于国际法领域和联合国安理会改革等问题上。主要探讨第二代维和行动与国家主权冲突，还有安理会否决权的使用与维和行动开展的辩证关系。
但是，近些年来从联合国维和行动的具体实践来看，国家主权依旧是国家间关系中的基本原则，国际法的领域很难在短时期内对国家主权进行重新阐释并促成相关国家，尤其是发展中国家的观念转变。同时，将第二代维和行动的研究仅仅局限于联合国安理会的改革，将常任理事国的否决权的合法性作为维和行动改革发展的先决条件研究，也使得联合国维和行动的发展举步维艰。因此，本文尝试避开国际法与国家主权的矛盾，并尝试跳出“将安理会改革作为维和行动改革前提”的圈子，从联合国相关机构改革的初步成效人手，以已存在的建设和平委员会工作进展和正在进行的和平行动为参考，努力寻求在现阶段条件下可能的冲突后建设和平的发展方向。
20世纪90年代前期，联合国在南斯拉夫、卢旺达、索马里等冲突动乱地区的维和行动受到前所未有的挑战。对于尚处于动乱的地区而言，维持和平人员面临着交战方拒绝遵守和平协定的艰难处境，或者他们自身缺乏足够的资源或政治支持。随着平民死伤人数不断增加和敌对行动持续存在，联合国的维和行动声誉受损。鉴于上世纪九十年代中期维和行动遭受的挫折，联合国于2000年3月召开大会，并由一个高级问题小组提交了《卜拉希米报告》，指出联合国在确认维和行动必要时必须具有可信的威慑力。并且认为在完全可能签订和平协定的情况下利益攸关者应该主动与联合国充分合作。以这一报告为基础发展，一个更大范围的区别于传统“维持和平行动”的“和平行动（peace operations）”被提到联合国的改革进程中。2005年，联合国成立建设和平委员会（简称“建和委”），并将原来的维持和平行动部拆分为维持和平行动部和外勤支助部两部分，机构设置的改革让联合国能够更加适应日益复杂和昂贵的和平行动。冲突后建设和平（Peace-making）的提出从当初的饱受争议到如今初见成效的实施，其伴随维和行动的发展自身也在不断地探索成功的经验。
一、联合国维和行动从维持和平向建设和平转变
联合国从1948年至今已经部署了68个维和行动。从第一次维和任务到现在，联合国维和行动的任务也发生了翻天覆地的变化。现在的维和行动已不再局限于实行军事隔离，保障人道主义援助顺利实施等“传统”内容，而是要在冲突地区同时完成人道主义援助，防止冲突再发生和参与当地政治经济重建的双重维和任务，即建设和平（Peace-mak-ing）的任务，因此“帮助重建家园”也成了冷战以后维和行动非常明显的特点。
笔者认为联合国维和任务从维持和平向建设和平转变的原因有以下几点：
第一，国际冲突本身的变化。从近二十年来的情况来看，除了海湾战争、科索沃战争、伊拉克战争、阿富汗战争等这些由西方大国直接军事干预引发的国家间战争行为，其他地区和国家之间难以爆发大规模的战争冲突。相比之下，国内政治派别争斗演变成骚乱，甚至是冲突和内战。传统的维持和平程序难以在冲突不止的国家内继续发挥作用。苏联的解体，西方势力的侵蚀和争夺容易诱发一些地区的国内政局动荡。原有政治格局的消失，使得一直存在的国内矛盾在外国势力干预下爆发出来，并愈演愈烈。例如，科索沃当地紧张的局势因为国内民族矛盾问题仍未完全缓解，科索沃特派团至今仍然充当着协调者的角色，维和部队依旧驻守在该地区以提供必要的帮助。对于另一些地区，长期的动乱使得新诞生的国家政府职能不健全，联合国为了维持当地秩序不得不临时充当“保姆”的角色。联合国组建南苏丹特派团帮助南苏丹创造经济发展的条件，组建南苏丹军事和警察部队，并加强司法部门的改革。目前，联合国南苏丹特派团共有7632名军警人员以及861名文职人员履行职责。其规模也是所有正在执行的维和行动中最大的一个。
第二，联合国维和行动自身发展需求。维和行动宗旨是要实现冲突地区的可持续和平。进行冲突隔离和监督停火均是短期较为简单的任务，但只要冲突的社会根源没有解决，短暂的和平就有可能出现逆转，特别是目前东西方阵营的全球范围影响消失，冲突反弹的可能性大大提高。维和行动必须有一种承接性，即保证在军事人员撤出后和平的不可逆转。两极格局的瓦解，大国干预地区事务的意识形态目标消失，在世界多极化发展的大背景下，国际社会赋予联合国管理地区冲突的期望提高，因此，其维和行动次数和任务范围有所增加。联合国的维和行动从传统的第一代维和过渡到“复合型”的第二代维和，职能不仅仅局限于隔离冲突，监督停火，更多的是军事行动与基础设施重建相结合，停火调解与人道主义援助相结合。近几年联合国新增加的维和行动均为“多层面”的任务，而这些任务旨在确保执行全面的和平协定和协助奠定实现可持续和平的基础。
总体而言，联合国维和行动被赋予了越来越多的期望，维和行动的许多内容已经超出原有职责的范围。因此，在国际冲突问题趋向于国内政治冲突的大背景下，现今联合国大多数维和行动的目标也从“局外调解人”转变为“建设和平的主要协调者”。并且，参与重建任务使得建设和平成为一项长期的任务，这使得维和行动变得更加复杂，也急需系统的改革。 二、新时期联合国维和行动存在的问题
2000年3月，时任联合国秘书长安南组建了“联合国和平行动问题高级别小组”。该小组提交的《卜拉希米报告》对以往的维和行动进行了审查和评估，并提出新的“和平行动”（peace operations）的概念。这一概念包括预防外交、建立和平、维持和平和建设和平四大方面的因素。以新的“和平行动”的概念考量，联合国维和行动依旧存在一些问题。
1.缺乏高素质有技能的维和人员
维和工作人员的素质问题一直影响着联合国维和行动的成效。由于来源广泛，其人员素质参差不齐在所难免。联合国官网行为和纪律股的网页上，要求维和人员应该遵守当地的法律、习俗和惯例，尊重、礼貌对待和关怀所在国居民，并且做到中立公正，讲究技巧。但是，近几年针对维和人员的投诉和负面新闻屡屡出现在公众视野中。2003年《秘书长关于防止性剥削和性虐待的特别措施的公报》提出，联合国对性剥削和性虐待行为采取零容忍政策。对“不当行为”采取预防、执行联合国行为标准和采取补救行动等措施，以挽救联合国维和行动的声誉。除此以外，由于维和行动职责扩大，维和任务的复杂性增加，需要更多具有专业技能的维和人员的参与。例如高技术的工兵和飞行员，高级工程师和社会经济学家。但是，目前派遣国所派出的维和工作人员普遍达不到维和行动的要求，相当大比例的派遣人员缺乏必要的维和行动专项培训。
2.维和行动与国家主权的矛盾
国家主权是国际社会行为规范的一项重要内容。大多数的国际组织，还有现行的大部分国际法公约，都强调国家主权为国际社会基本活动原则。而如今，苏丹、刚果、海地等地区近二十年来的冲突，均属于国内矛盾的外溢。联合国要帮助处理这类“外溢型”的国际冲突，难免与国家主权产生矛盾。最关键的问题就是对主权的干涉。如今对“不干涉”存在不同的认识。一种观点承认失败国家的存在，即当一个国家无法阻止国内的屠杀行为，其他国家可以无视其主权，采取人道主义为目的的干涉行动。而另一种观点则认为，一旦国际社会允许这样的干涉行为存在，那么，国内矛盾就会在外部势力影响下长期化、复杂化，并且，打破不干涉别国内政的秩序，更容易激发国家间的仇恨，不利于世界的和平与安全。不管是哪种观点，都承认联合国应积极承担“保护的责任”，防止国内冲突不断升级和平民的伤亡。但是如何防止西方国家借维和行动之名攫取自身利益肆意践踏当事国主权也是个不得不防备的问题，否则，像北约对南联盟轰炸那样的以“人道主义援助”之名行人道主义灾难之实的事情又将会上演。
三、伴随冲突后建设机制完善的联合国维和行动机构改革
依据《卜拉希米报告》，2005年12月增设一个咨询性质的“联合国建设和平委员会”，旨在就冲突后的建设及复原工作制定战略和提出咨询意见。2007年维和行动部被拆分为“维持和平部”与“外勤支助部”。其中，“建和委”的成立是联合国机构改革中的一大亮点，也让维和行动的发展进入到新的历史发展阶段。
1.成立联合国建设和平委员会（建和委）
在2005年第六十届联合国大会上，各国首脑一致通过决议，认为需要一种对于地区冲突后建设和平以及和解的协调一致的统筹对策，以实现一种持续性的和平。并于联合国大会上正式确认成立建和委。其机构设置有两大特点，一是容许民间组织参与其中。建和委与国际货币基金组织，世界银行的合作保障其外派实地的“特派团”正常运转；同时，民间组织的参与可以缓解工作人员短缺的问题，协助联合国因专业人士缺乏而无法有效完成的工作。二是成立“国别组合”，即就特定国家问题成立工作小组。目前已经成立的六个国别小组的主要工作在于帮助目标国在加强法治，保障选举，国防部门改革，民众就业等问题上有所进展。另外，建和委在非洲地区设立的六个特派团在协助本地区重建工作上发挥着不小的作用，也为联合国参与和平行动的其他职能部门减轻不小压力。
2.成立维和行动部与外勤支助部
现今维和行动部署的规模越来越大，人员和资金愈发显得短缺；而最重要的一点，就是如何将得之不易的和平维持下去，使和平不可逆转。2005年成立的“建和委”使维持和平与建设和平有了区分和过渡衔接的基础。因此，维和行动部的机构改革方向便是使之能与“建和委”的建设和平职能相衔接，将工作职责明晰。2007年，联合国秘书长潘基文为加强联合国管理和维持新的和平行动的能力，将维和行动部拆分为“维持和平行动部”和“外勤支助部”两部分，并且增加这些部门的资源倾斜，以及新增活动的支助。
联合国维和行动部的改革体现在机构改革和实地维和行动两个方面。机构层面上，新划分的维和部主要职能是对特派团提供业务指导，加强与地区安全部门联系，部署军事人员，以及与其他部门协调维和行动。而外勤支助部负责在财务、后勤、信息和通信技术、人力资源和一般行政管理领域提供支助以及提供专业化的知识储备，以帮助特派团促进和平与安全。简单地说，维和部主要负责宏观方向，外援部主要负责微观任务。
四、联合国冲突后建设目前可行'15探究
建设和平的目的就是实现和平的“不可逆转”性。而这需要联合国和各个国际行为体的参与，以及在法治、安全建设，共享经验，联合国经费的有效利用等方面加以有益的改良。
1.以“全球伙伴”（GlobM Partnemhip）的集体行动机制加强与会员国和区域组织间的合作
2012年的“维持和平人员国际日”的主题是“维持和平是一种全球伙伴关系”。全球伙伴（GlobM Partnership）一词最早可以追溯到1999年安南在世界经济论坛的发言中提出的“全球契约”。2002年时任联合国秘书长安南在其工作报告中也强调：就减轻绝对贫困和促进可持续发展，加强全球安全等方面，全球性的伙伴关系是不可或缺的。其中，弱国在联合国框架内的全球伙伴地位尤为重要，特别是要提升弱国的“制度权力”。如前文所述，近二十年来国家间的战争冲突均是由大国挑起直接军事干预引起的。弱小国家在国际上无法单个抗衡大国的粗暴行径。“国际社会”中弱国的伙伴地位是微不足道的。事实上，弱国融入“国际社会”困难重重，因为这个词来源于西方国家的话语体系中。在涉及相当多的重大国际问题时（例如叙利亚局势，克里米亚归属）“国际社会”并没有包括广大的弱国、其他有区域性影响力的大国（例如中国和俄罗斯），甚至是当事国。因此，这种强势的话语权带来的是一种思维方式的西化和弱国的边缘化。1899年和1907年两次海牙和会奠定了国际干预的雏形，使得国家间的争端不再是当事国之间的事情，其他国家也可以介入国际争端的解决。联合国和平建设工作中，提升弱小国家的伙伴地位，更多的是在决策层面中对弱小国家的倾斜，也就是提升他们在联合国框架下的“制度权力”。以制度达成国家间的公平，并用制度约束西方国家在“国际社会”中的强势地位，以集体行动机制制约少数国家的霸权行径。 而在联合国框架外，区域组织可以分担联合国的领导协调职能。非盟――联合国达尔富尔混合行动给世人展示了一个有效协调合作的例子。该行动自2008年部署以来，非盟作为参与行动的区域性组织，产生了积极的效果。“非洲人治理非洲”是这次维和行动的一个创新性尝试，联合国也希望通过这样的人事分配使得苏丹能够较好地接受维和任务，消除“外来势力借此插手苏丹内政”的疑虑。同时，非盟作为苏丹的所属地区性组织，能够在非盟框架内较好解决苏丹作为非洲国家特有的部族纠纷。在2011年南苏丹独立之后，联合国安理会决定向苏丹和南苏丹边境地区派遣的“联合国阿卜耶伊临时安全部队”（简称联阿安全部队）中，非洲有12个国家派遣了军队和警察人员。从以上的人员派遣说明，非洲国家也希望在处理苏丹部族纷乱以及与邻国的边界问题中，能够更好地开展本地区的协调工作。在致力于两国《全面和平协定》开启的和平进程中，非盟及其会员国均是一支不可缺少的力量。
维和行动现在正努力朝着全球性的集体行动发展。不管是国家，区域组织还是其他非政府组织，在新时期的联合国维和行动中都需要他们以“全球伙伴”的角色加入其中。正如时任联合国秘书长安南在其《联合国全球契约领导人峰会上的开幕词》中所说：“请你们与联合国合作，减少我们所有人面临的全球风险。”
2.在和平建设过程中着重当地法治建设和安保部门重建
冲突后的法治建设是一项长期而艰巨的任务。维护法制是维和行动成功的关键要素，也是实现和平可持续性的法治保障。1999年以来新增的维和行动都将与所在国一道加强法治作为一项战略部署。法治建设主要包括司法独立公正与惩治的强有力执行。然而资金短缺，专业人员不足，设施遭到摧毁等问题使当地法治建设出现危机。
司法重建过程中首先是要对司法部门展开全面的评估。联合国应该派驻专员到所在地区司法办公场所与当地官员一起工作。这样既可以以咨询顾问的身份向当地提供司法援助，也能及时有效地与当地维和特派团和联合国其他相关机构进行沟通。另外，一些非洲国家由于历史特殊原因，部族内部拥有类似司法部门的权力机构。联合国就这一问题应该多与非洲本土法律人士展开对话，寻求将地方部族的司法权力收归国家统一的途径与方法。资金问题是制约司法重建的瓶颈。由于资金的缺乏，司法人员工资普遍低下甚至被拖欠，这将为贪污腐败提供前提条件。因此，在必要的时候，维和特派团应当拨出专门款项用于先行垫付当地公务人员的薪资。以上问题的有效解决可以帮助实现地区司法独立公正，从法律上保证冲突后建设的有效开展。
在押囚犯在冲突时期往往是容易受到忽视的群体，监狱管理也是在该时期最薄弱的环节。这一时期由于看守疏漏，加上食物短缺，发生大规模越狱的概率将大大提高，而这会给该地区带来巨大考验。因此，在重建社会和平稳定秩序的议程中，对监狱的管理可以减轻联合国维和行动的压力。这其中，囚犯的人权问题是核心。联合国应该指导所在国严格监控监狱管理人员的行为，防止虐囚事件发生。同时，对于获刑较轻，对社会危害不大的人员，特别是未经有效审判而羁押的人员，可以减轻处罚，让更多的劳动力尽早投入到社会重建中。
帮助训练重建当地的安保部门是衔接维护和平与建设和平的关键步骤。在选择社会人员时，关键是要选取“可靠的人员”进入新组建的当地安保部门。对于重建后的军队和警察部队而言，其准入门槛应对有极端宗教思想影响，或者来自于有矛盾部族的人员实行更为严格的审查等级。同时，需要对于现存的武装力量人员进行缩编和改组，清退现有安保队伍中潜在的危险人员和极端分子。恢复安保部门与当地民众的互信也是重要的工作。安保部门与民众之间的不信任容易造成新一轮的暴力冲突。联合国应当努力让当地平民认识到新的安保力量是“蓝盔部队”的延伸，其存在是为了保障当地民众的生活。联合国应该努力帮助树立新安保队伍的威望以消除民众的不安心理。目前，联合国已经设立安保部门改革股，开始在战略一级为冲突地区的特派团提供相关支助。虽然还处在积累经验的阶段，各种协调仍然不成熟，但是，相信在未来不久就能初见成效。
3.利用“建和委”的特定国家和平建设战略小组的指导建议，形成可共享的经验并推广
自2006年以来，联合国建设和平委员会已经在非洲六个国家陆续成立针对特定国家的和平建设战略小组，这些小组都是在目标国摆脱国内冲突后不久，“拥有最低程度安全”的国家向联合国提出申请派遣的。这些针对特定国家的和平建设战略小组（以下简称“国别小组”）通过联合国总部与目标国实地的工作人员召开一系列正式与非正式会议，并由国别小组具体指导目标国实际问题的解决。
目前，国别小组的一些做法值得重视。国别小组作为一个平台，将利益攸关者汇聚在一起，组织资源，并就建设和平综合战略提出咨询意见。从2007年建设和平委员会布隆迪访问团的报告中可以看到，国别小组对话的对象是目标国高级官员，他们可以就具体的司法、人道主义救助等问题提供实际操作的便利。另外，在涉及停火、社会性别问题、前战斗员的复员和土地问题上也提出了访问团的一般性指导意见。国别小组这样的“接受一反馈一指导”的平台有利于联合国相关维和部门与实地政府的协调。能够在长期的和平重建议题上及时调整战略，发挥协同增效的作用。国别小组的另一大作用就是重点突出目标国的主要问题，并对建设和平的进程发展提出路线方案及挑战和风险进行评估。在建设和平委员会第四届会议上通过的关于利比里亚小组的共同承诺声明中可以看出，针对利比里亚民族争端，声明提出要因地制宜地制定1000人青年试点的项目，让青年人加入到服务当地的群体中，以此促进“共同民族意识与公共服务精神”。这种意识与精神的树立对于非洲其他地区的民族冲突的解决也具有借鉴意义。通过技能培训，创业等的帮助，有利于国民的爱国主义意识培育，以此减少国内种族武装派别壮大的人员渠道。另外，利比里亚国别小组还提供来自非政府组织的关于民族和解的咨询意见，卡特中心与美国律师协会的关于民族冲突的人权知识同样对于解决利比里亚问题具有价值，特别是在司法建设和政府与反对派谈判技巧两个方面。 总体而言，国别小组提供的帮助在于其作为一个平台和信息中枢，能够汇集来自政府和非政府组织的意见与帮助，更重要的是在针对特定国家的长期和平建设议程中，逐渐就某一特定领域，比如民族冲突，法治建设等方面形成卓有成效的系统的解决机制。这些来自特定国别小组的报告是联合国建设和平行动中十分珍贵的经验，在成熟的时候可以形成普遍性的行动机制并加以推广。
4.加强建设和平基金的作用
联合国的建设和平作为一种中长期的复合型任务，需要强有力的后勤资源作为依托。落实全球后勤资助战略，提高维和行动后勤资源发放和利用效率显得尤为重要。“建和委”的建设和平基金（PBF）成立可以作为一种新的可推广的经验。PBF可以就联合国建设和平行动解决燃眉之急。“建和委”在评估已确定的优先事项中，支助有可能重新陷入冲突的地区。自2006年PBF成立至今，已经在布隆迪，中非共和国，乍得等全球26个国家中进行了支助。PBF优先向有可能短期内出现重陷冲突的地区提供帮助，支助包括政治对话在内的和平进程，另外提供经济重建所需的启动资金，相关行政服务及人员培训，甚至还需在特殊时期支付所在地区公务人员薪资。
PBF也可以与其他组织一道筹集资金。联合国正在进行的16个维和行动中有8个在非洲地区。2013年至2014年度的核定预算约为75.4亿美元，而八个非洲地区维和行动的核定预算就有54.95亿美元（见表1），占了总预算的72.88%。但是，这么大的支出比重仍旧无法满足非洲地区的行动要求。
近几年，“全球伙伴”愈加频繁地加入到联合国维和行动的构想中，因此，就非洲地区而言，非盟作为日益受到重视的综合性政府组织，应当充分担当其责任。非盟――联合国达尔富尔混合行动表明非盟有能力进行相关的资源调动。而在后勤资源保障中，PBF可以与东非共同体，中非国家经济共同体、非洲开发银行等非洲区域组织加强协作。这些组织可以设立一个平台与PBF成立共同的专项基金，在联合国资金出现临时短缺的情况下，他们可以提供资金帮助。这样，通过非洲地区的经济组织与其他地区经济组织的合作提高本地区经济信誉，吸引地区外经济体的资金流入，为联合国在非维和行动提供宽裕的资金条件。
目前，联合国的改革焦点在“新视野”进程当中，着重评估未来联合国维和行动可能遇到的困境并积极与利益攸关者进行对话。联合国分别于2010年和2011年发布第1号进展报告和第2号进展报告。报告提出了自新视野倡议提出后联合国改革的优先事项和进展状况。我们希望，联合国的改革能够在今后日益复杂并愈加昂贵的维持和平、建设和平等的任务中使联合国维和行动进入到平稳巩固的时期，以联合国宗旨原则与《卜拉希米报告》为基础，在今后的特派团运行的明晰性、可预测性和能力上有所调整，并就维和行动的“全球伙伴”关系得到进一步加强。相信联合国维和行动将会彰显出它的时代性，继续作为“地球居民”提供和平与发展的支持力量发挥效用。
