摘 要： 新中国成立以来，基层社会治理经历了“单位制”―“街居制”―“社区制”的变迁，各个地方在党委、政府、社会组织的共同努力下形成了不少颇具特色的探索模式，在一定程度上折射出国家、政党、社会三者之间关系的变化。但是，由于探索时间较短，如何科学合理地处理政党与社会两者之间的关系仍是社会建设的一个难题，更是社区建设的难点与热点。“赋权”理论以其主体间性的特点，为研究新时期社会治理主体间的关系提供了一个可供借鉴的有益视角。其内在逻辑是构建一种党委、政府、社区组织、社区民众协调互动的耦合机制，实现基层社会治理的现代化。
关键词： 政党； 赋权理论； 社区治理
中图分类号： C916 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.020
The Political Party and Social Mutual Empowerment：
an Analysis Framework to Study Community Governance
RAN Xi-yi ， GUO Yue
（Party School of the Central Committee of C. P. C， graduate school， Beijing 100091， China）
Abstract： Since the founding of China， grassroots social governance changed from “Unit System”， “Street system” to “Community System”. With the joint efforts of Party committee， government and social organizations， many distinctive patterns have been formed. To some extent， they reflect the changing relationship among the country， the political party and the society. However， for lacking of time to explore， how to handle the relation between the political party and the society scientifically and reasonably is still a big problem in social construction and community construction. Empowerment theory with the characteristics of inter subjectivity， provides a useful perspective to study the relationship between each social governance subject. Its inherent logic is to build a coupling mechanism for the coordination and interaction among Party committee， government and social organizations and the public to achieve modernization of social governance.
Key words： political party； empowerment theory； community governance
一、赋权理论：研究社区治理的一个分析性框架
“赋权”理论肇始于20世纪70年代。最早在1976年由美国哥伦比亚大学学者巴巴拉・所罗门（Solomon）在《黑人赋权：受压迫社区中的社会工作》一书中提出。他的一个主要观点就是黑人之所以是社会中的弱势群体主要是因为他们缺失权利，要救助他们就要为他们争取权利或者赋予他们更多的权利。一般来讲赋权概念暗含着三个假设：一是个人或弱势群体的无权或少权状态不是天生或理所当然的，而是在内在或外在努力下可以改变的；二是赋权有其对人类平等、社会公平正义、消除歧视的价值追求；三是在现实层面，赋权理论实际上是个人福利、社会保障、公共服务均等化等建设的目标。
从这三项假设我们可以知道赋权不是一项静态的目标，而是一项增加个人或社群的政治经济文化权利的过程。它是合作的过程，也是权力再分配的过程；既是精神状态，也是建设过程和奋斗目标。“赋权”理论在Solomon提出后，后经科夫（Kieffer）（1981）、拉帕波特（Rappaport）（1984）、斯威夫特（Swift）、利文（1987）等人的接力研究，赋权理论从宏观到微观，从理论到方法更加成熟，也引起政治学、管理学、社会学等学科研究的重视。“赋权”一词从字面意思理解看，就是赋予权力或者权利的意思。英文中有两种“赋权”：一是Empowerment（赋予权力），一是Entitlement（赋予权利）。从赋权理论的使用来看，Empowerment（赋予权力）与Entitlement（赋予权利）两者之间本质差异不大，可以互换使用。更为重要的是“赋权”一词的出现，并没有固定赋权的主体是谁，客体是谁，也就是说没有限定“赋权”和被“赋权”的对象。 正是这种主体间性的特点，使得其在包含复合多元治理主体的社区环境中有了较为广阔的使用空间。
新中国建立以来，我国基层社会管理经历了从“单位制”―“街居制”―“社区制”的变迁，折射出国家、政党、社会三者之间关系的变化。自2004年中共中央文件首次提出“社会建设和管理”以来，党的十六届六中全会、十七大、十八大、十八届三中全会对于基层社会治理都有新的观点和新的论述，反映了中央领导集体对基层社会管理（治理）认识的不断深化和重视。基层社会治理现代化也成为社区建设的一项奋斗目标。从目前来看，“党委领导政府负责社会协同群众参与”应该是对这种基层社会治理机制比较全面的概括。 20世纪90年代以来，从1998年国务院民政部在基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，到2000年国务院转发民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，社区建设运动在全国城市范围内大规模开展开来。由于城市规模、区域分布、指导思路、资源禀赋等条件不同，在实践发展中形成了具有不同特色的发展模式。有学者将其概括为四大模式，并对其特点进行了概括。
这四大模式特点迥异，根据行政强化和自治强化导向可以归入到不同的谱系当中，但整体来看都没有脱离去行政化、强自治化的范畴，也就是减少政府管理层级，强化社区自我管理、自我服务功能，逐渐剥离社区承担的管理功能，强化或者说恢复其自治和社会服务的本色。换句话说，主要处理的是政府与社会之间的关系，这是这一时期社区治理和创新的特色。
在“社会建设和管理”、“构建和谐社会”等新思想的指导下，2010年10月民政部在全国社会管理创新试点工作推进会议上从90个地方中选取了35个地方作为社会管理创新试点城市。这样就在全国范围内开启了社会管理体制创新的第二波探索，并在各地党委、政府、社会组织的共同努力下，在较短的时间内形成了颇具地方特色的探索模式。较有特色的有北京市的“四轮驱动、一辕协调”模式、深圳桃源居模式、贵州遵义市“服务型党组织”统领社会模式、浙江舟山“网格化管理组团式服务”模式等。
这些模式与20世纪90年代的探索的不同主要是在创新“社会建设和管理”和构建“党委领导政府负责社会协同群众参与”社会管理新格局的指导思想下进行的。比之于20世纪90年代去行政化的努力，是在党委、政府、社会、群众更为多元化的主体框架下来探索社区治理问题，表明中国共产党对作为社会建设微场景的社区治理的认识更为深刻和全面，已经跳出了传统的管控和维稳的思维藩篱，走向了治理和善治的方向。
同时，我们也要看到这些被新闻媒体称之为“模式”的地方探索，时间还比较短，尽管已经意识到了党委、政府、社区组织、居民各个主体间的互动，也认识到了党组织领导的重要作用，但对于如何将党委、政府、社区组织、社区民众四个主体有机联系起来，构建一种协调互动的耦合机制，探索出一条具有普遍指导意义的建设思路和模式还有很大的局限性。特别是对党委领导和社会协调作用的联结在指导思想、工作方法和理念上还有很多局限性。“赋权”理论以其开放性、主体间性、互助共享、强权赋能的理论特点为我们探讨新时期社区治理中的政党与社会之间的关系提供了诸多启示。
二、双向赋权：政党与社会相互赋权的逻辑分析
从政党的角度来看，政党一头联系着公权力，一头联系着社会。根据古德诺的政治与行政二分法，政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。换句话说，为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；同时，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出所要实现的合理目的（Goodnow，1900）。
中国共产党同世界其他政党的不同之处在于领导党与执政党身份的合一。党的领导活动遵循认同度或满意度逻辑，党的执政活动遵循的是有效性逻辑（祝灵君，2013）。一方面，政党来自于社会，又不等同于社会。政党在服务社会方面本来具有天然的优势，但是党在执政后过度地进入政府，成为卡茨和梅尔所说的卡特尔政党――国家在社会中的代理人，这样政党传统的利益表达和利益综合功能就大大削弱了；另一方面，在社区层面，政党过度地利用执政资源来为社区民众服务，对社区其他民间组织既没有协调也没有合作，以至于人们只感受到政党执政的一面，而忽略了政党领导与服务的一面，带来了政党认同的危机。这也就是很多社区工作者为社区民众做了大量的管理和服务，社区民众视而不见的原因，以至于社区党组织在社区中的作用被遗忘。
党的十八大提出了建设服务型政党和建设基层服务型党组织的目标。2014年中央办公厅印发了《关于加强基层服务型党组织建设的意见》指出，基层党组织要把服务群众、做群众工作为主要任务，并且提出了衡量基层服务型党组织建设“六个有”的目标。其中最重要的一项目标就是“有群众满意的服务业绩，取得群众欢迎、群众受益、群众认可的实际成效”。党组织的行为活动要让人民群众欢迎受益认可，在革命时期要比建设时期容易，因为革命时期没有行政力量可以凭借，做好群众工作是革命党唯一的力量源泉。没有群众工作支持，革命斗争无法开展，根据地也无法存活，这也是毛泽东所说的党员干部要像和尚念咒一样将“为人民服务”时刻挂在嘴头上。但执政以后，党组织有了行政力量依靠以后，习惯于以行政命令来完成工作任务，很多党员已经丢失了为群众工作的本领。
另外，改革开放和市场经济确立以来，随着“四个多样化”的发展，社区民众的个人财富越来越多，参政议政能力越来越高，个体需求越来越多样化，民主法制意识越来越强，人民群众日益增长的物质文化需要同社区落后的公共服务提供能力，人民群众日益高涨的参政维权意识同落后的表达渠道之间的矛盾越来越突出。在这种情况下，传统的“哪里有群众，哪里就有党员；哪里有党员，哪里就有党组织；组织发展到哪里，党的工作就开展到哪里”的覆盖力理论是很难奏效的。因为党员人数再多，相比社区民众来说都是少数，且社区民众需求是多样的，甚至相互之间是冲突的。另外，一些地方基层党组织长期软弱涣散，缺乏战斗力难以体现先进性。政府主导的社会组织相比一些民间公益组织缺乏社会公信力，如深受郭美美事件影响的国家红十字会与李连杰等人发起成立的壹基金就是最好的说明。
相比党组织而言，社区的精英和各种组织更处于神经末梢的位置，也更容易取得群众的信任和支持，按照赋权理论，基层服务型党组织建设要取得成效，撬动更多的社区资源，就需要社区组织和社区精英的支持配合和“赋权”，依靠他们的努力来发动组织群众，宣传解释党委政府的政策，来减少党委政府施政过程中的阻力，更好地团结凝聚群众。
从社会的角度来讲，随着单位制的解体，传统依赖单位体制和人民公社体制的社会管理和运行机制被更加多元的社会再组织网络所替代。社会再组织囊括了社团组织、社会中介组织、民办非企业单位、非正式组织、网络社团等多种形式。当前我国社会组织发展存在两方面的矛盾：一方面是其数量蓬勃发展，据民政部资料显示，1988年，我国社会组织数量是4446个，而到2009年，发展到431069个，增长了近100倍；另一方面，管理机构条块分割复杂多样，由于缺少人财物，社会资源动员能力有限，自我组织协调能力差，对政府过度依赖，为了生存不惜钻政策法律漏洞，甚至商社勾结铤而走险。 有学者认为，我国社会再组织存在“自身发育不良、参与渠道不畅，公民意识不强，参与能力不强，事业单位行政化和自治组织行政化，社会管理人才和专业化的社会工作人才缺乏”的缺点（刘务勇、金一兰，2012） 。据估计我国社区社会组织总数量接近100万个，涵盖社区生活的各个方面。就社区来说，虽然存在各种居民委员会、物业管委会、居民议事会、社区组织、非正式组织等各类组织形式，但是从社会力量来看，任何一个民间社区组织的力量都是薄弱的，一般活跃在社区的组织大多都是老年人的文化艺术组织或者是热心社区事业的积极分子。无论从组织还是个人的角度来讲，其力量都是薄弱的。在意见表达、参政议政、利益协调、矛盾排查等方面都会受到方方面面的掣肘。即使是较大的驻区单位和社会组织在遇到跨区或者复杂的问题时，党委政府仍然是最大的权威，社区组织要健康发展也离不开党委政府的政策支持和合作帮助。因此，党组织的“赋权”和支持又成为社区组织健康发展的重要保障。
因此，在社区复合多元治理的环境下，党同社会组织在工作对象和服务对象上存在交叉重叠，在建设目标上存在一致的地方，只有互相“赋权”支持，才能发挥1+1>2的效果，实现共赢。
三、政党与社会双向赋权的路径原则
一般来讲，公共权威在城市社区中是通过两条路径确立合法性的：一条是通过正式的权力结构，如通过构建政党组织和政府行政组织这种超地方的组织网络来促使居民认同其权威；另一条则是通过居委会或其他社会自治组织构成非正式的社区公共治理来使公共权威获得居民的认同（刘晔，2003）。客观来讲，这两种权威的构建不是矛盾冲突的，而是存在一个共同的利益共同体。政党与社会双向赋权的路径选择，笔者认为可以从以下几点着手：
1. 给社会组织建设释放更多的空间，要注重在社区意见领袖中发展党员，推荐做“两代表一委员”。充分发挥党组织和执政资源优势，帮助社团组织解决发展中遇到的实际难题。尤其要通过法律手段来保障和落实社会组织建设和发展的正当权利。对社区发展有利的公益类、环保类、慈善类公益组织成立时，在注册申请权益保护上提供帮助，鼓励和支持民间社会组织的健康发展。另外，可通过线上线下党务论坛、民情恳谈会、民主生活会等形式，邀请公民社团代表就党建工作中的问题共同研讨、协商对策。
2. 鼓励和支持人大代表、政协委员、党代表在社区亮身份，举办工作室，定期收集社情民意，建立问题督办工作机制。帮助协调解决社区工作中的疑难问题。发动社区群众，特别是意见领袖，社区组织代表共同调查研究，拟定代表提案。
3. 推动工会、共青团、妇联等组织逐渐由国家法团主义向社会法团主义方向转变，推动其对社区组织的赋权，在场地利用、资源共享、人才吸纳等方面释放更大的开放性、共享性空间，加强对民众利益和意愿的整合和代议性表达。
4. 就公民社团方面，要充分利用党委政府部门释放的意见表达通达的特点，积极献言献策，参与政策规划，表达意见建议。改变对党委政府先入为主的偏见，向党组织赋权，暨向社会成员主动解释讲解党组织的未来发展规划和近期远期发展目标，引导社区民众共同致力于和谐文明社区建设。同时，向党员和党组织的发展敞开怀抱，允许党组织和党员的嵌入发展。主动向社区党组织推荐人才，提出活动方案和建议。
5. 发挥文化软实力的作用，学习借鉴其他政党有益经验。一方面，党组织和公民社团、社区民众共同努力，积极践行社会主义核心价值观，推动社会主义核心价值观与社团组织文化、公司企业文化相融合。另一方面，要大力建设学习型政党，西方国家在政党与社会组织的双向赋权方面，积累了不少有益经验，如英国的工党同工会之间长期以来的互相支持关系，新加坡人民行动党同人民协会的双向支持之间的关系以及统一俄罗斯党分级设立的党的拥护者支持委员会等，都是政党与社会组织双向赋权、互相支持合作的经典案例。他山之石，可以攻玉，对这些好的经验做法要以开放的思维包容的心态虚心学习和借鉴。
大力建设服务型党组织。按照中央《关于加强基层服务型党组织建设的意见》拓宽服务渠道，创新服务载体，积极构建由街道、社区党组织与辖区内单位党组织共同组建的区域性党组织，不断强化服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员功能，推动基层党组织功能转型和活动方式转变。
