地方人大常委会如何对法定职权范围内的规范性文件实施备案审查，其系统理论的研究滞后、完备制度的构建滞后、审查技术的总结滞后，这可能是履行规范性文件备案审查之责的人大常委会机关工作人员的普遍感受。我国立法法等有关法律以及国务院行政法规，对规范性文件备案审查的主体、职责、程序、法律后果等已作出一些原则性规定。不少专家学者为促进规范性文件备案审查制度的实施也相应进行了许多解读阐释。因此本文不涉足规范性文件备案审查的权力架构及运行问题，仅从实际履行规范性文件备案审查工作的技术基础层面作一些粗浅的探讨。
一、规范性文件审查的核心问题
文无定式而有格。规范性文件作为给人们的行为提供标准和指明方向的，并以成文形式所表现、以一定社会主体的强制力保障实施的行为规范结合体，在文件取向、形式、结构、内容和编制技术都有相对固定的式和格。审查规范性文件离不开对这些式和格的评判，但判断是非的功夫并不在权力状态如何，而在对规范性文件构造规律把握和运用的技术能力。概括起来讲，应当全面把握的有三大核心问题:
一是判断文本三元逻辑结构的规范性。即权力的设定与权利的限定是否平衡;行为的规定与程序的控制是否配套;责任的界定与救济措施的交待是否对应。这三元逻辑结构，在现行法律、法规、规章的编制上都是相当完备的，否则认法机关就无法实现所期待的实施效果。不享有认法权的地方国家机关制定的规范性文件，尽管其权力主体与相对人权利、管理行为与控制程序、责任追究与救济途径各不相同，但形成一个完备的规范性文本都不能没有这三元逻辑结构。即使有少数规范性文件不宜完整地表现出这三元逻辑结构，但也应当做出另有所依行有所指的指向性规定。
二是判断文本三种材料运用的适当性。即文中原则的设定是否能够统领、覆盖全篇;文中的规则的编制是否能够连接、维系全篇并提供了行为标准;文中概念的使用是否准确、一致，通篇无矛盾、无歧义。可以说，任何规范性文件都是由原则规则概念这三种材料构成的。其中原则既是文件的神、魂、纲，又为人们的行为提供导向、指明方向;规则既是文件内容的链条、环环相扣，又为人们的行为提供允禁范围和标准，对此若再作细化判别，则应当分清规范性规则和标准性规则编制的适当性;概念是所有文件的基本材料，在规范性文件中使用概念的要求必须是精当确切，同一概念始终用同一词汇表达，涉人、涉物、涉事三大概念，对权力主体和管理相对人来说，都只能有一种确定的解释。
三是判断文本三项标准把握的科学性。即文件本身合法，与卜位法的精神一致，原则规则有根据、有出处，无违法性的创设文件设置的所有规范合理，权力主体、权利主体公允，符合实际需要和可能;文件施行适用，操作性上基本满足权利主体权益保障和权力运行所需。把握这三项标准的能力，可以说功夫全在文外。判断其是否合法，就必然要对相关法律、法规、规章进行系统搜索和综合运用，而并不只是对照规范性文件的直接依据法进行检验;判断其是否合理和适用，更需要比文件的制定者多观几面，深看几层，全方位地做出利弊权衡。实际状况就是如此，许多规范性文件合法，但放到不同社会经济发展水平的地区、千差万别的人文环境中检验就不一定合理。即使合法又合理，实施条件不成熟、时机选择不恰当也很难有操作卜的适用性。诸如权力主体有法定职权但不一定有充分履职的行为能力，权利主体有法定权益但不一定有切实的保障条件等种种情形，在实践中可以说不胜枚举。一言概之，保证规范性文件合法、合理、适用，既是规范性文件制定者的追求，更是规范性文件审查人应当技高一筹的综合素质要求。
二、规范性文件审查的必备条件
从基层的实践来看，要高质高效、无错无漏地实施规范性文件审查，至少应当具备下列条件:
一是有一个高素质的审查班子。起草规范性文件绝对不能一支笔，审查规范性文件也应当是由各具专长的多人形成的群体。有擅长研究文件构思、结构规律的，有熟悉法律、法规、规章依据并精通相应法理的，有能透彻了解管理对象的过去、现状及发展趋势的，有对语法、逻辑、修辞相当精通并能评价每种表达的社会效果的，还要有能对挑出的毛病再挑毛病的。这种班子面对一个规范性文件，应熟悉文中的权力主体，了解每一项权力来源，弄清相关依据法之间的关系，把握文件的基本功能定位，综观文件的覆盖范围，预测文件施行的社会效果，最终能够形成明确、肯定的审查意见。
二是充分了解文件形成的背景情况。地方人大常委会审查规范性文件，保障其合法、合理、适用，最终目的是要使该文件对某一方面的管理目标的实现具有节制合力。因此，全面、准确地判断某一规范性文件是否具有合法的节制合力，首先必须充分了解文件形成的背景。其中包括:(1)文件的规划性来源，是党委决定提出的?是人大代表议案或政协委员的提案提出的?是法律、法规、规章的授权?这些都要弄清楚。(2)文件立项规划的衔接过程，与下级人大、政府、部门文件认项规划的关系，与本级权力机关通过的国民经济和社会发展计划的关系，与党和国家有关专项政策导向的关系，等等。(3)分析条件成熟与否。一看法律、政策导向或规定是不是已经明确，二看实际状态和发展趋势是不是已经明了，三看经验积累是不是已经公允，四看相关矛盾是不是已经充分暴露。(4)重点弄清有授权和非禁止的情况。即该项文件的依据法是特别授权还是一般授权，对文件制定机关有限定还是无限定等。若法律法规只授权省一级机关制定的，市县级机关就不宜先行出台该规范性文件。
三是全面梳理文件形成的政策法律依据和事实依据。包括本级过去的现在的相关文件，现行有效的相关法律法规，上级和本级相关部门的规范;文件制定机关对该文件制定的必要性、可行性论证材料;借鉴参考的已经成功施行的同类文本;文件形成过程中的重大争议事项及其利弊分析和评价结果;对施行过程中可能出现难题的预测及解决方案;有关专家论证、部门会商协调、举行听证或通过其他方式征求社会公众意见的材料等等。必要时还应当请规范性文件起草、审核工作的人员面对面地介绍文件的重大争议事项、管理成本分析和社会效果预测、评估情况。
三、规范性文件审查的重点内容
审查规范性文件无疑是一种严格的法律行为。审查规范性文件具体内容的合法性、适当性虽然难以穷尽列举，但着重点还是可以把握的。
依据维护国家法制统一和保障文件有效施行的需要来看，一是防止与国家基本法律规范相悖。审查人往往习惯于对照文件的上位依据审查，而忽略国家有关基本法律规范。特别是有关国家机关组织法的，有关民事基本法的，有关市场主体基本法的，有关社会基本法的，如物权法、民法通则、公司法、合同法、劳动法、资源法等，实践中有些零售式的规范性文件，孤立地看没有问题，但若放到更大的范围，更深的层次来检验，就可能与国家立法目的和宗旨相背离，甚至直接与基本法的原则相违背。尤其是行政管理性规范性文件，与物权法、公司法、合同法、劳动法、基层群众自治组织法撞车的情形屡见不鲜。二是防止权力主体、权能不适格和设置越权、侵权性规则。特别是对市县级行政机关而言，如果没有特别授权，就不能创设非法定的制度，不能创设普遍涉及公民、法人或其他组织重大切身利益的事项，不能规定司法、社团、基层群众自治组织的权能，不能赋予或剥夺法定机构、组织的法定权能，不能规定市场主体的设认、分离、合并、解散、破产事项，不能创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政处分，不能规定指定经营、垄断经营、专卖行为，不能规定税务、基金、金融、证券、海关、商检、外汇等中央专属权事项，不能规定限制、剥夺涉及公民身份资格的事项等。三是防止文件的表达技术不适格。规范性文件必须条理清楚、协调严谨、合乎逻辑、简洁适用;规范性文件的形式、名称、正文、奖惩措施都符合现行法律、法规、规章的规定和国际惯例;规范性文件中全篇规则的逻辑结构及每一个规则的逻辑结构，均应当完整、普遍适用、明确肯定、环环相扣;规范性文件的文字表述使人一看就懂，容易理解和掌握，不会发生歧义，禁止使用外国语、地方语、非法定计量单位，同时符合人们的思维习惯和观察的顺序性。四是防止文件的章、节、条、款、项、目排序含混，给文件的适用者带来麻烦。一个规则不能散编在多条之中;多项规则应当分项列举，补充性规则或排除性规则应表达确切;禁止性规范、义务性规范、授权性规范绝对分明且与前两类规范制裁措施相对应。这些内容看似文件编制者的事，并非是文件审查者的责，但文件的全部内容只能通过文字表述才能成文，一字之差导致是非颠倒是常有的事。总之，文件审查机关与文件备案机关所追求的目标本来就是一致的，在文件生效之前使之完备必然使文件制定机关和接受备案的机关都处于主动的地位。
