实施西部大开发战略的财税政策选择 实施西部大开发战略的财税政策选择 实施西部大开发战略的财税政策选择 文章来源www..net
[摘 要]西部大开发一靠市场,二靠政策。而现行财税政策迫切需要我们重新构造有利于西部经济发展的财税政策。一是深化税制改革,创造良好的制度环境;二是完善分税制体制,营造宽松的体制环境;三是规范税收优惠政策,为实现经济发展西移提供导向;四是实现转移支付制度的科学化、规范化。
[关键词]西部大开发;财税政策;税收制度;分税制;税收优惠政策;转移支付制度
实施西部大开发战略是我国经济发展战略由梯度开发向均衡发展的重大举措,其核心是要实现共同富裕。而西部地区一方面地大物博,资源丰富,另一方面由于基础产业落后、资金严重短缺、人才极为匮乏,长期处于“富饶的贫困”状态。这决定了实施西部大开发战略除依靠西部自身力量,进一步解放思想,抓住机遇,积极开发外,更离不开国家财政税收政策的支持,特别是要尽快扭转财税政策过分向东部发达地区倾斜的趋势,实现财税政策的战略性转变。这既是西部大开发战略的客观要求,也是实现区域经济协调发展的必然选择。
一、现行财税政策已成为实施西部大开发战略的“瓶颈”
西部经济发展缓慢,固然有许多原因,但长期以来我国所实行的倾斜性财税政策是不可忽视的因素。而且随着市场经济的发展,这种倾斜性财税政策已越来越不适应西部经济发展的需要,已经成为我国实施西部大开发战略的“瓶颈”。主要表现在:
(一)税收制度设计的不合理制约了西部经济的发展
(二)分税制体制改革不到位制约了西部经济的发展
我国自1994年起实行了分税制体制,但在具体操作上又保留了原财政包干体制的因素。随着市场化改革的深入,这种过渡性的分税制体制已经不适应地区经济均衡发展的要求,特别是对西部经济发展形成严重制约。一是税种配置不到位。企业所得税仍按隶属关系划分,不符合分税制体制要求,而且西部地区以中央级国有大中型企业为主,随着经济发展,企业实现利润在不断增长,西部地区不能从中得到好处,而地方企业尽管效益不佳,但出于地方经济利益的考虑,地方政府不得不提供保护,产生“诸侯经济”,这对本来不发达的西部市场经济更是“雪上加霜”。二是税权划分不到位。这次分税制改革为了确保国家的宏观调控能力,将地方税权完全集中于中央政府,地方政府只拥有个别税种有限的税权。这样一来,作为西部资源重地,地方政府无法通过调节资源税率、税收减免等手段,对本地资源开采及销售实施有效调节,也无法通过调高税率,防止利益外流,严重影响了西部资源开发的积极性。三是地方税体系不完善。分税制体制客观上要求建立起中央与地方两级独立运行的理财机制,这必然要求建立起两套完善的税收体系(中央税体系和地方税体系)。从目前来看,中央税体系相对比较完善,而地方税体系则很不健全,突出表现在地方主体税地位不突出,税源零星分散,征管成本高,地方税收入远远满足不了地方政府支出的需要,财政自给率不断下降,西部地区尤为突出。与此同时,西部地区为了完成中央“两税”任务和缓解财政入不敷出的状况,年年加大税收任务指标,不断加重企业税负,导致税基萎缩,反过来又进一步加剧了西部财政紧张局势。
(三)税收优惠政策不合理制约了西部经济发展
为了实施对外开放政策,贯彻使一部分地区先富起来,然后带动其他地区共同富裕的方针,长期以来,税收优惠主要以区域性优惠为主,而且主要分布在东部沿海一带,对设在经济特区、经济技术开发区、经济开放区、保税区的内外资企业,可以享受所得税优惠税率和定期减免税、关税减免的待遇,而且外资企业比内资企业有更多的优惠。这种倾斜性的区域性税收优惠,不仅吸引外资流向东部发达地区,而且也吸引内地资金向沿海流动,使本来已经资金短缺的西部地区更加贫困,其结果是东部经济的快速发展,也扩大了同西部地区的发展差距,“马太效应”愈演愈烈。从理论上来看,有限的可动用资源如何配置,只能根据其投入产出比例测算其扩大再生产能力,要求税收政策要引导资源流向最容易见效,最能带动整个国民经济发展的地区,使之在短期内快速发展,形成具辐射性的中心区,从而决定了地区倾斜的重点是人才资源丰富,交通便利,易于利用国际国内资源的地区,东南沿海自然成为首选地区。从改革实践看,我国的改革开放政策首先是从东南沿海地区开始的,逐步向内地渗透,这是由其所处的特殊地理位置和当时国家财力的有限性决定的。实践证明,这一选择对推动中国的改革开放步伐,实现经济的快速起飞起到了不可忽视的作用。但同时还应看到,地区性倾斜并不是一成不变的,随着国家经济发展战略的转变,地区经济条件的改善,地区倾斜的重点也应随之变化,特别是在国家发展重点西移,东西部差距急剧扩大的今天,实现地区倾斜的转变更具有现实意义。
(四)转移支付制度的不规范制约了西部经济的发展
二、实施西部大开发战略的财税政策选择
(一)深化税制改革,为西部大开发创造良好的制度环境
一是深化资源税改革。首先扩大资源税征收范围,由目前主要限于煤炭、石油、天然气等矿产资源,扩大到森林、水力、草场等自然资源,一则西部地区拥有全国94%的草场资源、51%的森林资源、83%的水能储量和73%可开发的水能装机容量,扩大征收范围,可以广开财源,增加西部地区财政收入;二则可以提高资源利用率,缓解资源短缺的状况;三则可以通过税价关系的调整,抑制资源利益外流。其次实行从价定率征收,并适当提高税率水平。从价定率征收,可以使地方政府更好地运用税收杠杆调节资源级差收入,同时配合税率提高,促进资源产品价格上升,可有效缓解西部资源外流导致的利益外流,建立起较为合理的利益补偿机制。二是不断深化增值税改革。增值税改革的关键是实现生产型增值税向消费型增值税的转变,考虑到目前我国财政的承受能力与西部大开发战略的要求,可允许西部地区优先转型,逐步向东部地区渗透。但在优先转型过程中,要注意处理好中央财政与地方财政间的关系,要辅之以建立有利于西部经济发展的财政转移支付制度,否则,会加剧东西部地区财力横向分配的不均,反而又会抑制西部地区的经济增长。三是积极推进企业所得税改革。企业所得税改革的方向是按国民待遇原则统一内外资企业所得税,建立统一的法人所得税。这既是市场经济公平竞争的客观要求,也是实施西部大开发战略的必然要求。只有统一内外资企业所得税,才能从总体上消除东西部地区税收负担的不公,引导外资合理地向西部地区转移。取消两档低税率,同时对西部地区的中小企业给予一定的照顾。
(二)完善分税制体制,为西部大开发营造宽松的体制环境
一是合理配置税种。税种配置应以基本满足地方政府事权为依据,相应形成地方固定收入为突破口,合理、科学地界定税源。从有利于西部经济发展的要求来看,资源税应划归地方,充分调动地方政府利用资源税调节本地区经济发展的积极性,及时调整资源税率水平,引导资源合理流动,逐步使西部由单纯的资源输出转向资源深加工及增加附加值的发展思路上来。企业所得税应由按隶属关系划分改为中央与地方税源共享、分率计征的共享税。二是合理界定税权,真正实现中央与地方在分税基础上的管理分权和征收分管。税权划分是完善分税制的一个至关重要的问题,只讲分税,不讲分权、分管,不成其为分税制。从确保中央宏观调控能力与实施西部大开发战略的客观需要出发,应考虑进一步下放税权,特别是对西部地区一些富有特色的税种如资源税、土地使用税等,其权限应全部下放到地方政府,以便地方政府能因地制宜地涵养税源,发展经济。三是建立健全地方税体系。地方税建设的核心是主体税种的设置,各地应根据本地区的税源状况和区域经济的特点选择具有本地区特色的税种作为主体税。从西部经济发展情况来看,一方面资源开
