谈税法作用的法理 谈税法作用的法理 谈税法作用的法理 文章来源教育网
提要:从法理角度对税法作用进行探讨与研究是社会进化到以人为本阶段所必须进行的工作。本文试从探讨法律一般意义的作用出发,对税法的规范作用与社会作用展开分析,以期为深入理解税法作用开拓思路。
关键词:税法 法理 规范作用 社会作用
税法作用是税收理论与实践中一个极具重要意义的课题,历代经济学家,特别是财政、税务专家们从不同角度对该课题进行了探讨,得出了颇有裨益的结论。归纳起来,主要有: 对国家财政收入的保证;对经济的调节;实现社会公平等。但对此若做进一步的思考,不难发现这众多的讨论多是从“税”的角度展开的,其结论也多反映为对经济理论的贡献。那么,如果我们换一个视角,就会看到,对税法作用的研究还可以从法理的角度做进一步的思考,沿着这个思路将会使我们进入一个更加广阔的理论研究天地。为从法理角度展开对税法作用的探讨,先对“法”的一般意义上的作用表述做一扼要了解,并进而延伸至税法作用的法理思考。
一、税法的规范作用
税法作为国家庞大的法律体系中的一个分支,是对特定范畴—政府为满足社会共同性需要而凭借政治权力参与的社会产品的分配;对特定的当事人—纳税人和国家税务机关及各相关机构;对其特定的行为—税款的缴纳与征收,及相关的管理活动;所作出的成文的、强制性的行为规范。它的规范作用体现在
第一,对相关主体税收征纳行为的规范指引。
税法的指引作用是对税务机关与纳税人税款征缴行为提供决策的相关信息,以使当事人明确其在税收征缴活动中的权力与义务。税法的这种指引作用对税收征纳的双方表现为两种不同的特点,即对税务机关的指引更多的体现为“个别指引”;对纳税人的指引则体现为“共同的规范指引”。所谓“个别指引”,即是通过一个具体的指示对具体的人和事的指引。当某项法律或某项法律条款涉及一个独立的行为主体的时候,法律的指引就表现为“个别指引”。个别指引具有很强的针对性,通常是直接针对一些特定的、易控的机构。个别指引通常也需要很高的信息成本。从税法规范对税务机关的指引作用看,由于税务机关的特定身份,它是一个有内部约束力的有机整体,它的行为不是某一个自然人的任意行为,行为主体的外延也十分清晰。因此,税法中的各种针对税务机关的条款的指向就十分明确,发挥着个别指引的作用。所谓“共同的规范指引”是通过抽象的规则对同类的人和事的指引。由于一项法律规则可以对无数人、无数事件提供信息指导,这就大大节省了信息成本,提高了指引效率。税法中所有针对纳税人的规则都将发挥共同规范指引的作用。税法所涵盖的纳税人范围极其广泛,而且在各税种税法纳税人的界定时又取决于其是否拥有相应的课税对象,情况十分复杂。因而相关税法只能体现为共同的规范指引。税法的共同规范指引具有连续性、稳定性、统一性和可预测性的优势,在建立和维护税收征管秩序中发挥最主要的作用。
第二,对相关主体“自身”与“他人”纳税行为的预测与评价作用。
从法律的一般意义上讲,其预测作用就是指人们可以依据法律预先估计自己或他人的行为及其后果,从而对如何行为作出安排;其评价作用是指法律作为人们行为的评价标准所起的作用。具体到税法,可以看到,它不仅具有一般法律意义上的预测与评价功能,而且由于税法本身的特性,表现出其预测与评价的特定内容。
首先看税法的预测作用,税法的重要功能之一就是在税收征纳的过程中给相关主体的行为提供一种大致确定的预期。这种预期从经济学角度来看,是纳税主体进行经济核算必不可少的参照系,或者说,有了税法的明确规定,纳税人在进行生产经营以及其他经济活动之前,便可大致计算出其经营的后果,测算出可能的利润空间。纳税主体依据税法对他人纳税行为的预测更多地体现为将自身纳税义务与他人纳税义务的比较,从而决定对税法的遵从程度。一般讲,税法制定得越公平,每一纳税主体对他人纳税行为的预测结果就越具有积极意义;反之,就会导致对税法的逆反心理。
再看税法的评价作用,税法的评价作用是指税法作为人们涉税行为的评价标准所起的作用。社会的每一微观主体在其享受了社会为其提供的公共产品、公共服务的同时,是否履行了应尽的义务,对人们这种社会行为必须有一个确定性的、权威性的评价,否则社会的规范运行无以为继。税法作为一种法律的评价标准,其评价的特点体现为: 第一,它着眼于对人们涉税行为及其后果的评价,尽管有时也涉及人们对“税”的认识、理念等主观心理因素,但其评价的根本着眼点在于人们的实际行为。这种评价对象的现实性取决于评价目的的现实性。第二,税法评价的标准具有明显的确定性。税法评价的确定性体现为立法、执法意图对“因人而异”、“不同理解”等现象的限制,一般讲,优质的税法都是通过法规条款的细化、具体化来限制“因人而异”、“不同理解”的空间,从而为人们运用税法对相关行为的评价提供确定性的评价标准。第三,税法提供的评价标准具有权威性,并由此增强了其有效性。
第三,对少数违法者的处罚、戒训作用。
法律对少数违法者的处罚、戒训作用是通过法律责任的强加实现的,税法亦如此。税法通过违法责任的设定,一方面,当少数人过分强调个别利益,并将这种意愿外化为偷税、抗税等违法行为时,应实施处罚与训诫;另一方面,也是通过对违法者的经济处罚,对受损的公众利益予以补偿。
二、税法的社会作用
税法的社会作用主要体现为: 它向社会全体成员提供了对税收征纳行为约束的“制度性知识”,从宏观上降低了社会管理成本。随着现代社会的发展,法律越来越成为“制度性知识”的重要来源。也可以说,它在维持社会的有序运转,协调社会成员的利益关系中发挥越来越重要的作用。税法作为一种特定的法律规范,实际上是为国家税收征纳与管理提供了必要的制度性知识,以维护税收征管秩序,降低税收征纳成本,从而降低社会管理成本。
显而易见,税收“制度性知识”的形成应体现社会成员整体的利益意图,公平原则应贯穿始终。但是在实践中,制度制定者、执行者的意愿和个人偏好不可避免地渗透于整个过程,干扰公众意图的体现。为此有必要选择能够有效制约制度制定者、执行者意愿和个人偏好干扰公众意图的方法,并形成从制定到执行,再到监督、调整的完整的制度体系,这就是税收的法律体系。
税法体系要调整的社会关系是错综复杂的,归纳起来,可分为两层,第一层是国家分别与税务机关和纳税人的两重关系;第二层是税务机关与纳税人的征纳关系。在第一层关系中,国家是广义的“民众”的代名词,也是实质意义上的征税主体。国家与税务机关的关系是既要授予其必要的权力,以保证其职能的履行;同时,又必须严格规范其权力的行使范围、行使方式等,以防止权力的滥用。国家与纳税人的关系,首先体现为国家征税的依据是其向民众提供了公共产品、公共服务,因而有向每一纳税人(享受公共产品的主体)请求纳税的请求权;相对应的才是为保证这一请求权的实现所行使的(在形式上表现为强制性的)征税权。在第二层关系中,税务机关与纳税人的关系看似很直观,但在其中,税务机关“代行权力”主体的身份又会使其行为不同于经济生活中纯粹的“债权人”行为。正是由于这种权利(权力)与义务“虚”“实”互置的关系,税法为人们提供的“制度性知识”就具有与其他法律、法规、制度不同的特点,形成一种特定的“制度性知识”范畴。
税法作为一种特定的“制度性知识”范畴,从微观上,为每一主体提供了明确的涉税行为准则,无论是纳税人(包括其他相对人、相关人)在发生各种涉税行为时,还是税务机关履行职责时,都只需按照税法行事,或按照税法对相关的当事人行为作出判断,而没有必要绞尽脑汁去考虑自己需要承担多少义务是恰当的(对于税务机关则是考虑要求不同的相对人履行义务的程度、行使权力的范围,及为相对人提供服务的标准等)。从宏观上,这种特定的“制度性知识”将不同的涉税主体有效地联系在一起,大大减少了人们涉税信息收集或税务监督、管理的成本。即使是出现摩擦、纠纷时,也有望将处理、解决的费用、成本降至最低。
三、税法作用的局限
在肯定了税法积极作用的同时,我们也不得不客观地分析税法作用的局限性
第一,税法只是一种“部门法”,其所涉及的主体及所需调整的法律关系范围大于税法本身规范,因而其作用的发挥有赖于其他法规的配合。在税收征纳过程中,除税法本身要调整的关系外,还必然涉及刑法、行政法、经济法以及国际惯例等相关法规的内容;且无论是税法本身,还是相关法规都必须建立在宪法规范的基础之上。因而要使税法的上述作用得以切实发挥,离不开相关法规的配合。近年来,我国涉税的刑事诉讼、行政诉讼中,出现税务机关败诉率较高的现象,部分案例中是由于税务机关个别工作人员执法不当;但更主要的原因则是税法与相关法规在立法阶段就存在着明显的冲突。显然,这种“法”与“法”之间的不协调对税法规范作用与社会作用的正常发挥都是一种干扰。
第二,税法立法、执法目标的差异与冲突,常会使其顾此失彼,最突出的是税收的财政目标(为政府筹集财政资金)与税法的法律公平目标的冲突,使税法规范作用、社会作用遭到扭曲。在我国多年的税收征管史上,过分追求财政收入目标,以“任务指标”作为税务机关税款征收的要求,已经成为一种为人们所默认的准则。在税收的财政目标与税法产生冲突时,后者常常被忽视,或被人为地作出扭曲性的解释。其重要原因之一就是,一直以来,我们在税收理论研究与工作实践中,只注意强调了税法的财政、经济作用;忽视了从“法理”上对税法作用的研究与思考。
第三,税法普适性与灵活性的矛盾为权力的滥用留下可利用空间。前述税法“制度性知识”的社会作用,是建立在其必然合理的假设前提上的,但是,当代的法律经济学和制度经济学专家们已不约而同地从逻辑上对这一假设前提给出否定的结论,如目前最流行的“公共选择理论”认为: 即使立法程序再民主、立法动机和意图也是好的,也无法使法律的制定获得普遍的合理性。这就从理论上对“法”的普适性提出质疑。整体法律如此,税法也不例外。特别是税法还具有特殊的权利、义务主体“虚”“实”互置的特点,在立法中为保护公众(权益的实际主体)的利益而必须赋予税务机关“权力优势”,没有税务机关的这种“权力优势”,税法无以履行;但这种“权力优势”一旦被滥用,税法规范作用、社会作用必然被扭曲。
第四,最后,税法与其他法律一样具有明显的滞后性、僵化性特点。从其滞后性特点看,税法的制定与执行要求其具有相对的稳定性,税法只有内化于大多数人的意识,才可能形成普遍被遵循的社会状态,才真正树立起税法的权威,而这个过程需要足够长的时间。这种稳定性的需要难于应付动态不定的社会变迁,特别是社会、经济重大变革时期,这种矛盾更为突出。从其僵化性特点看,
