西康，作为中国历史上一个重要的地理和文化概念，在近代中国尤为引人注目。这个位于中国西南，紧邻西藏、四川、青海和云南的区域，跨越晚清政府、民国北京政府和南京政府三个中央政权，历经近三十载，终于完成了从地理文化概念向近代行政区划概念的转变，西康省从此成为20 世纪上半叶中国的重要政治现象。笔者以为，西康的建省历程恰与近代中国宪法实践的历史在时空上相吻合，这绝非历史的机缘巧合。实际上，西康从一个地理文化概念到行政建制单位的转变，不仅是因应近代中国历届中央政府化解边疆危机的结果，也是近代中国宪法实践在边地的一个重要投射和反映。透过波谲云诡的近代中国宪法实践挖掘西康建省的动因和经过，剖析近代中国宪法实践与西康建省的内在关联性，探求近代中国最后一个边疆行省设立的法治价值是十分必要的。
一、近代中国宪法实践及其推动下的省制改革
与许多西方国家相比，近代中国的宪法实践是一种后发外生型的政治实践，即这种政治实践并非其自身内部现代性不断孕育、生长和积累的结果，而是在受到外部现代性挑战时所作出的一种反应和选择。 120 年前的中日甲午之战是中国宪法实践的催生剂。从此，中国开始了方兴未艾的宪法实践，并使之成为近代中国影响最深远的政治实践和最重要的政治试验，试验的成功与失败，对于后世，都同样有价值。它提供给我们的，远比这一事件本身更为广阔。与此同时，近代中国面临着三千年未有之大变局，在救亡图存的背景之下，民族主义思潮和民族国家意识亦呈兴盛之势。人们逐渐认识到，民族国家作为近代世界列国并立的国际政治体制的产物，是任何传统社会谋求现代化时都必然要经历的一个过程。中国只有完成从传统王朝国家向近代民族国家的转变，才能跻身近代世界体系，才能在外交中占据主导，伸张主权。而民族国家，首先是民族的国家，即以民族作为识别是否该国国民的唯一标准; 同时，民族国家又是主权国家，在国际交往中奉行主权至上原则; 主权国家必有其清晰明确的疆界，并在其疆域内，同质、排他地行使主权。而依宪治国则是民族国家富强昌盛不竭的动力源。早在宪法实践之前，中国思想界便借西学东渐之风，以西方宪法学说和理论为基础，结合社会现实，汇聚成浩浩汤汤的近代宪法理论和思潮，由此拉开中国近代依宪治国思想启蒙的序幕。文人士子们始终将国家富强与政治制度的优越连在一起，他们发现，西方国家发展的关键主要在于它们消除了统治者与被统治者之间的壁垒，从而取得了共同意志和集体行动的能力。显然，是依宪治国的政治制度引领西方国家成为世界一流、独立自主和富强文明的近代国家。在他们的心目中，近代国家，就是一个民主国家，对内工商业发达，注意科学研究，乃至于军备充实; 对外维持其主权之独立，领土之完整，且能与各大国相周旋; 至于政府机构方面，一定有内阁、议会以及选举制度。这种将民主融于民族主义之中，并把民主视为民族主义组成部分的倾向是近代中国依宪治国思想的一个共同特点。这一思想倾向使人们将宪法理论与民族主义相结合，从而使民权与主权、领土与疆域、民族与民主等近代国家观、民主观和民族观相融合，并树立起通过走依宪治国之路达致建立近代民族国家的理想。
省制运动便是因应这一思潮和理想的产物。从19 世纪80 年代一直持续至20 世纪40 年代的省制改革，是近代中国重要的宪法实践之一。通过省制运动，实现国家政权对所辖疆域的划一管理，从而确立起近代民族国家和民主国家的治理模式; 通过省制运动，确立起国民以省为主要单位参与国家政治生活的基本框架和原则，从而促进代议制民主的实现; 通过省制运动，尤其在边疆区域建立新省，强化主权观念、领土与疆域观念，从而维护主权独立，领土完整，抵制帝国主义的侵略与瓜分。省制运动见证了中国从传统王朝国家向近代民族国家的转变。自清末以来，省制运动在近代中国掀起一波接一波高潮，到抗战胜利时，全国除西藏和外蒙古没有推行行省制度外，皆实行省治。究其原因，除近代以来中国严峻的边疆危机和国防压力，宪法实践是其得以持续推进的重要原因。对于边疆地区的省制改革，因其关乎国防、边事、民族关系和国际交往，其作用与意义尤为重大。而西康省作为近代中国最后一个建省的边疆行省，作为近代中国省制改革的重要成果，在中国近代省制改革历史中里程碑式的象征意义尤为明显。
二、近代宪法实践视域下的西康建省历程
(一) 晚清川边新政与建省动议
近代以来，以坚船利炮开道的西方文明和近代国际关系的丛林法则深刻地改变着中国社会。面对空前严峻的边疆危机和统治危局，在宪法理论和思想的鼓舞和推动下，近代化的边疆治理模式主要是建立有章可循的法律制度，通过法律实现对边疆的社会控制和法律治理渐次取代了传统的以称臣纳贡为维系纽带的族群自治模式，成为晚清政府新政的重要内容。
处在西南一隅的川边，因英、俄侵略西藏，形势十分危急而备受各界重视与关注。川边，俗称康，又称喀木，在晚清只是一个地理和文化概念，仅在其正式公文和文本上以川边呼之，其范围大致上包括鲁共拉以东，大渡河以西，巴颜喀喇山以南，高黎贡山迤东以北的一片地区。即今西藏昌都地区、四川甘孜藏族自治州、青海玉树藏族自治州的全部及四川阿坝州、云南迪庆州的大部分地区。、在传统王朝体制下，本着因俗而治、分而治之的传统治边理念，康区自元代以来长期处于以土司制为主的消极、分散的行政管理体制之下。近代以来，面对日益严峻的西南边疆危机，晚清政府强烈感到，川边必须改消极的间接管理为直接的行政治理，以此宣示领土和国家主权，化导民众，否则，国土沦丧、民生凋零近在咫尺。而改变的第一步就是废除土司世袭，实施流官治理，为日后建立行省铺平道路。
1903 年，清政府着手川边新政。其中，川滇边务大臣赵尔丰在川边实行新政最有成效。他在川边设置府、厅、州、县等各行政机构层级， 所收边地，东西三千余里，南北四千余里，设治者三十余区，而西康省治规模粗具。他还在经济上鼓励垦荒，兴办厂( 场) 矿; 交通上修筑道路，办理邮政; 文教卫生上创办学堂，设立官药局，改革旧的风习等，为日后西康建省奠定了重要的政治、经济基础，确立了许多基本原则。相较于以往的川边改流，在晚清新政背景之下，赵尔丰主导的改流乃以建省为目的，以开发边地、化导居民、巩固国防、抵御侵略为宗旨，是近代化的政治革新措施，与过去的改流有质的差异。因此，其新政实乃整个川边地区行政治理近代化的重要组成部分，是西康建省的重要起步和奠基。
与此同时，川边设省亦进入体制内的奏议阶段，朝廷官员纷纷上书建言康区建省。1903 年，时任建昌道员的赵尔丰即向四川总督锡良上呈平康三策。他不仅力主改康地为行省，改土归流，设置郡县，扩充疆域，以保西陲，更建议将来康地开发成熟后，联川、康、藏为一体，仿东三省之成例，建西三省，藉以杜英人之觊觎，兼制达赖之外附，足见赵对西南谋划之深远。此应是康区建省最早的倡议。随后，内阁中书尹克昌、邮传部尚书岑春煊先后奏请在川边设省，以应对西藏和川滇危局。1911 年6 月16 日，赵尔丰的总文案、时任代理川滇边务大臣傅嵩炑奏请建立西康行省并详列其建省理由: 其一，通过建省宣示领土主权: 俾定名义，而占领土，同时可通过建省正式划定康、藏界线， 康、藏原有攸分，应将疆界照旧划定，以康建省 其二，川边建省具有战略意义: 将边地改设行省，编练重兵建威，即可销萌，守康境，卫四川，援西藏，一举而三善备其三，川边幅员广阔，建省有利于区域治理: 若无一定行政总机关，措置失宜，又酿后患。川督距远，不能遥度情形，遇有变故，徒事铺张，糜费帑款，不可胜计 其四，建省后财政可自给自足: 边地所设府厅州县各管地面，皆地足以养民，民足以养官，所征粮税，可敷各属员司廉俸办公之用 其五，原有官制已具规模，建省后无需大变动和增加经费: 事举而款不费。在此基础上，傅提出了详细周全的建省办法，并建议以西康省命名，至此，西康及西康省之名称正式见诸公众视野。在朝廷重臣的建言中，傅氏的建省方案实是赵尔丰多年经营川边、深思熟虑的成果。傅因跟随赵长期经营川边，对该地情势甚为了解，也深得赵川边建省和经略西南思想的精髓，所以能够提出完备详尽且颇具可行性的建省方案。
除上述朝廷官员积极建言外，国内舆论界也对川边建省持积极态度。在赵尔丰川边新政已初见成效，具有一定建省基础的条件下，康区本可借新疆、台湾、东北等其他边地纷纷建省的东风一举完成建省，然而这昙花一现的良机却随着清王朝的覆灭而烟消云散，其省制化的命运也随之变得扑朔迷离。
(二) 北京政府搁置川边建省及其原因
进入民国，面对前清持续发酵的川边建省动议，以及舆论界热度未减的建省讨论，对前清法制几乎全盘继承的北京政府却对建省呼声迟迟未有正面回应，仅在1914 年设立川边特别行政区，并于翌年更名为西康特别行政区，使西康取代川边成为中央政府对该地区的官方正式用语。北京政府的这一举措事实上导致西康的省制进程进入搁置程序。
北京政府为何终其政权都未能在西康建省问题上有所作为，究其原委，不仅有国际形势和国内时局的波澜起伏，以及康藏关系和康区局势复杂多变的因素，更有国内宪法实践和政治斗争错综复杂的原因。
首先，北京政府束缚于国内外局势而无法着手西康建省。民国初年，自晚清持续的边疆危机不但未因民国政府的建立而缓和，反而出现了导致危机加深的新因素，致使危机局面更为复杂叵测。孙中山曾感叹: 当此国势频危，日人驻兵于南满，俄人驻兵于蒙古，英人驻兵于西藏，法人驻兵于滇、黔，思为瓜分。西方列强不仅进一步深化对边疆地区的渗透、占领和殖民，还在这些地区扶植少数族群上层中的分裂势力，致使这一时期国内族群分裂倾向日益加深。外蒙古、西藏的离心倾向尤为明显。而政权初建的北京政府，其执政根基相当薄弱。一方面，它不仅要获得西方列强在国际上的认可和财力支持，还要在国内寻求和巩固其政权的合法性与合宪性基础。尤其袁世凯死后，北洋军阀严重分裂，军阀混战、割据成为家常便饭，政府的执行力和权威性、政策措施的连贯性等都遭受空前削弱。
同时，康区的社会状况也呈现复杂混乱的局面。民元以来，北京政府对康区的人事安排失当，致使康区的各项政策措施无法实施、落实，并一以贯之，一些土司头人则乘机卷土重来，恢复了原来的领地和统治，使康区社会发展呈现倒退之势。1917 年，在英国支持下，藏军乘乱攻占金沙江以西13 县和江东4 县，制造了类乌齐事件，使赵尔丰在该区域的改流设治成果大多付诸东流。傅嵩炑所提的西康建省路线图，由于这次事件而导致版图大量流失，彻底成为无法实现的空想。
其次，抵制分权和自治，维护中央集权以期实现统一则是北京政府未着手西康建省的决定性因素。北京政府时期，国家尚未实现统一。以袁世凯为首的军阀政客寄望于强化集权以实现统一和大权在握，但地方实力派却希望通过地方自治之上的联合来摆脱军阀割据并实现统一。因此，集权和分权之争持续发酵，并在制宪进程中激烈斗争; 地方分权与联省自治运动蔚然成风，成为民初宪法实践的重要内容和新特点。尽管这其中不乏各派政治力量企图利用地方分权与自治进行权力重新分配，但联邦理论和地方自治思想客观上却促进了民权、民主和自治思想的普及。在1922 年的省宪之争中，省宪支持者认为，保路运动和护国运动的历史都表明省具有对抗国家不法的能力。因此，应当在宪法中确立相对独立于国权的省权，保持省与中央政权的相对独立性。受此影响，1923 年颁布的《中华民国宪法》专章规定了地方制度，并规定地方划分为省、县两级， 省得自制定省自治法等。省作为重要的分权单位和自治单位被确定下来，省权被普遍认可，并认为国权之外的权力都应由各省保留。省作为民众行使选举权与被选举权、参与国家政治生活的地位和作用被强化和提升了。在如此背景下，对于希冀通过收回地方权力，巩固并强化中央集权的北京政府而言，在康区设省，无异于在自己的地盘内再建一个省级地方，再从中央权力中分出一部分给地方，以增加对抗中央集权的力量，这是北洋军阀们无论如何都不愿看到的。因此，自清末以来的建省高潮在北京政府时期戛然而止，西康建省计划只能不置可否，无限期搁置。
(三) 南京政府组建西康行省
1928 年北伐成功后，国民党中央认为，边疆省的兴建对于建设一个有稳定边界的、统一的主权国家至关重要。遂于同年由南京政府行政院发布建省筹备命令:统一告成，训政开始，边远地方行政区域，亦应分别厘定，肇启建设宏规。所有热河、察哈尔、绥远、青海、西康各地，均改为省，依照法令组织省政府。所有热河、青海、西康三省区域，均仍其旧。近代中国第二波建省高潮由此拉开序幕。同年9 月，南京政府宣布热河、察哈尔、绥远、青海和宁夏建省，而西康省却难产了。
对于西康建省，控制康区的四川地方军阀实力派刘文辉的态度至关重要，从某种意义上说，刘的态度决定了西康建省的成功与否。刘自1927 年打败西康屯垦使刘成勋后，便成为康区的实际控制者。直至1933 年秋，二刘之战后退守雅安的刘文辉方始全力经营康区。经过扎实努力的建省筹备，1939 年1 月1 日，西康省政府正式宣告成立。在抗战时期建立西康省，无疑是在西藏与内地间嵌入一个缓冲区域，打破了英帝国主义将包括西康在内的其他藏区划入所谓大西藏国的阴谋，对于维护国家统一具有重要意义。
西康省的辖区范围， 包括康、宁、雅三属，东邻四川，北接青海，西连西藏，南界印度、缅甸与云南。合计面积约五十三万五千平方公里，共辖47 县3 设治局。但其康属中包含的金沙江以西14 县尚在达赖政权控制之下，其实际辖区只有33 县3 设治局。将金沙江以西14 县划入西康省，除了清末在此改流设治的原因外，还要作为一旦西藏被外强侵占而向侵占国主张该14 县领土主权的法理依据。如刘所言: 西藏早已在列强垂涎之下，万一强邻侵入，他把金沙江以西十四县囊括而去，假设我们提出质问，他还可以这样说: 此系得之于西藏，而非得诸于西康。为国家深谋远虑，这一点，也是不能不顾虑的。作此谋划，暴露出南京政府在当时复杂国际时局下面对列强的软弱，在文本上留下争取领土主权的线索，恐怕是当时所能做的不多的选择了。但不论如何，将划金沙江以西14 县入西康省辖区不仅肯定了清末在该区域设治改流的成果，而且明确了长期以来康藏之间含混不清的地理界线，使晚清以来复杂紧张的康藏关系趋于缓和，终结了达赖政府和英印当局染指康区的企图。
三、西康建省之动因
从清末官方条陈建议西康建省，到南京政府正式建省，作为一国地方高级行政建制，西康省的建立可谓耗时繁多，堪称近代中国建省之特例。笔者以为，在漫长的建省历程中，其动因与阻力并存，并始终保持着变与不变的辩证统一，这其中的不变，主要有二。其一是康区的特殊地理区位和特殊居民; 其二是近代中国边疆始终面临西方列强的侵略、蚕食和觊觎，中央政府始终处于无法摆脱的边疆危机和国防高压之下; 而其中的变化，主要来自国内不同历史阶段宪法理论与思想和宪法实践的发生、发展和变化，不同政治力量的此消彼长，以及随着康区成为抗战后方所引发的日益加深的关注。笔者拟主要从近代宪法实践的视角探索西康建省的动因。
(一) 康区和康人之独特性
康区建省的导火线是近代以来西藏被英、俄等帝国主义势力侵略而危及内地，康区作为西藏连接内地的枢纽，被赋予了川滇屏障，藏卫根基， 治藏必先安康的国防功能。中央政府在此地设置省一级地方行政建制，对外既可宣示主权，对内又可卫四川，援西藏，达到巩固国防之目的。历史地看，区位特殊性是康区建省的关键要素。傅嵩炑在《奏请建设西康省折》中曾提到康区的特殊地理区位: 窃查边地界于川藏之间，乃川省前行，为西藏后劲，南接云南，北连青海，地处高原，对于四方，皆有建瓴之势，非特与川滇辅车相依而已。随着西方列强对西南边疆的侵略和掠夺日益深重，康区战略地位的重要性与区位的特殊性更加凸显。
随着时代的发展与进步，康人之特殊性逐渐成为与康区同样重要的建省要素。近代以来，人们习惯于将康区居民统称为康人。根据时人的调查，康区居民主要由康族、藏族、汉族、交趾中国族、蒙古族等族群构成，其中，康族、藏族人口占该区总人口的80% 左右。按照建国后对族群识别的结论，康人中大部分属藏族。他们虽与西藏的藏族同属一族，但二者在历史发展、民族渊源、文化特点、社会结构、信仰习俗等诸多方面有着不同程度的差异。尤其在近代，康人的政治生活和经济利益与西藏地区差异极大甚至彼此对立，康藏间的冲突和战争多因此而起。西康建省前后，其实际所辖33 县3 设治局已有人口约300 万。可见， 康人的人口规模已不算小。建省前，康区因其行政地位的特殊性，致使康人无法参与国家政治生活，几乎成为被中国政治生活所遗忘的群体，这对于亟需在少数族群聚居的边地形成国族认同和国家认同的近代中国而言，不能不说是一个颇为严重的历史错误。
1929 年，旅居南京的康人就尽速建立西康行省上陈南京政府主席蒋介石，称: 殊知其他各省，皆已先后成立，独我西康省府，则迟迟未闻组织康地亦为中华民国之国土，康人亦为中华民国之国民，自统一以还，环顾祖国惟独西康一隅，仍在英帝国主义者勾结唆使藏内之亲英派，黩兵蹂躏则今后西康省政府既无由组织，中央所设之蒙藏委员会亦无由以进行长此因循，将无异自召沦胥。字里行间里不仅流露出康人迫切的建省愿望，也饱含着康人强烈的国族认同和国家认同。可见，康人是将自己的爱国情感与家乡建省联系起来的，他们迫切希望藉由建省参与国家政治生活和行使政治权利。由此足见，西康建省的根本目的是实现康人的近代化，是通过建省实现和增强康人的国族认同和国家认同，以及康人对近代政治生活和政治制度的理解、认同和积极参与。
(二) 缩省论助力西康建省
民初关于国家行政体制的选择曾引发社会各界激烈论争。除盛行一时的联邦理论，保留省级行政建制，同时缩小行省规模的缩省论成为维护中央集权的重要理论支撑。国民党代理理事长宋教仁就曾指出: 鄙意谓中国今日宜缩小省域，实行二级制，省下既直承以县，省县皆设地方官，掌官制行政。
南京政府成立后，缩省论因得到官方和学界的支持和进一步肯定而逐渐兴盛。1930 年，国民党三届四中全会通过了缩省决议，认为省区应重新划定，酌量缩小。会后又发表宣言指出: 现行省区，非为之更定区域，酌量缩小，终不能祛省权过大之弊，打破封建恶习，以确立民国之基础。此一决议，将为元明以来行政上最大之改革，而于县自治之发展，中央指挥地方之灵活，与国家统一之保障，必有最显著之影响。举国应不辞任何牺牲以赴之。与此同时，地理学家张其昀也发文支持缩省论。他认为，新省区之唯一目标，既为谋国计民生之发展，吾固曰: 改造省区问题，不仅仅着眼于历史之事实，不仅仅着眼于国势之现状，尤当开阔心胸，着眼于中国将来实业之发展。抗战爆发后，缩省运动进入高潮。针对抗战后方四川省过大的现状，以及更好地开发康区后方，南京政府做出了分四川一部设西康省之决定。康区在错过了清末建省、南京政府初期建省两波建省高潮后，终于在抗战时期的缩省建省高潮中迎来了建省。
缩小省区、筹建新省在理论上对于实施依宪治国确有积极意义。1947 年，南京政府行政院长张群曾就此发表谈话称: 我国行宪后第一件大事，应为缩小省区。非缩小省区，不足以言建设大业。盖中国过于辽阔，行政力量甚难达于人民，管理既感不便，自治又成问题，而中央为恐造成地方割据之势，乃对省之权责，加以甚多之限制，在三级制而外，再加行政专员之设置，结果，在制度上不能树立基础，在政务上亦不能完成理想。固如求我国宪政理想之实现， 行宪后，必须积极从事缩小省区之工作。
四、西康建省的法治价值
西康建省是近代中国宪法实践在边疆治理中的重要内容和成果。近代中国的宪法实践虽然属于后发外生型，但由于外部挑战和刺激的深刻与强烈，致其覆盖范围及影响程度空前广泛和深入。地处边地的康区也得宪法实践之风气，在依宪治国大潮的洪流中逐渐从传统迈向近代。康区自清末以来曲折的建省历程动态地反映了近代中国依宪治国理想的边疆实践，是依宪治国尝试在边疆实践中的重要内容和成果，其法治价值值得总结和思考。
发轫于清末川边新政的西康建省，终于在南京政府时期得以实现，成为晚清以来近代中国宪法实践的重要成果之一。建省客观上推动了中国的依宪治国进程，使中国在向近代民主国家和民族国家的构建中注入了新的增量。自清末民初，省就成为国民参与国家政治生活的重要平台，国民通过代议制民主制度参政议政、参与制宪修宪、讨论表决国家和地方各项议案被视为依宪治国的重要标志。通过在西康设省，与宪法制度相关的一系列近代化的政治制度得以在西康各地广泛建立和实施。尽管在当时的历史条件下，其宪法实践的形式意义远远大于其实质意义，但西康各族人民能够身临其境，耳濡目染，确有助于康区宪法观念和宪法文化的树立和养成。
同时，西康建省是作为近代中国宪法实践组成部分的省制改革中的重要举措。近代中国边疆治理模式的转变主要是通过对其进行省制改革实现的，这是由近代中国列强环伺、国势孱弱的现实决定的。边疆地区省制改革被赋予了使中国从传统王朝体制迈向近代民族国家，从皇统帝制迈向民主法治的重要历史使命。而宪法制度的实践则是实施和完成省治的重要标志和衡量的唯一尺度。因此，从清末开始的建省运动就被纳入新政，并由中央政府全面推行。尽管民国北京政府由于其自身能力所限以及当时联邦制理论的盛行，在省制化进程中建树不大，但仍然对西康建省有所推动; 国民政府则继续致力于省制改革，在抗战时局和西藏危机的压力下，终于迈出近代中国省制改革一盘棋中的重要一步和关键一步，最终完成了西康建省。从这个意义上看，作为民国时期最后一个建立的边疆行省，西康省为近代以来的边疆省制改革打上了句点。
