一直以来检察机关对行政机关的法律监督，主要是针对法院的行政判决进行的，属于事后监督，这就造成检察机关无法充分发挥对行政机关行政行为的法律监督作用，同时也不能有效地阻止行政违法行为的发生，在一定程度上容易激化行政机关和人民群众之间的矛盾。近几年来，为了打破这种被动监督的局面，检察机关基于其法律监督职能定位，在司法实践中创新性的建立了一项制度，即督促行政机关履行职责制度。这项制度主要是指当负有行政审批权和行政执法权的有关职能部门不履行或怠于履行职责，造成企业、法人、公民或其他组织的合法权益得不到保障时，检察机关可以以检察建议等方式督促行政机关依法行政，以保护国家和社会的利益。
当前，检察机关督促行政机关履行职责的法律监督方式正在全国各地探索推进，湖北省大部分地区的检察机关在近年来也都办理了一些督促履行职责案件，取得了一定的成绩，但是在实施过程中也遇到了一些突出性的问题。就此现结合湖北省检察机关开展督促履行职责工作的现实情况进行分析，以探寻其未来发展路径，这对优化和完善检察监督工作很有必要。
一、检察机关督促行政机关履行职责工作的开展情况
据统计，2013 年湖北省检察机关提出督促行政机关履行职责的检察建议共计933 件，其中有关行政机关采纳监督意见共597 件，在规定回复期间内的回复率和采纳率分别是68. 8%和65. 3%。检察机关督促行政机关履行职责过程中，主要呈现以下特点:
( 一) 案件线索主要来源于自行发现，当事人申诉较少。有关数据表明，湖北省检察机关在依法履行法律监督职能或办案过程中自行发现案件线索的比例高达70%，通过当事人申诉发现案件线索的比例仅为20%。检察机关获取案件线索的渠道过于单一，并且多属事后发现，即使进行监督，效果也是有限的，无法从根源上保障公民的合法权益。
( 二) 案件数量不断增加，涉及领域逐步扩大。监督行政机关履行职责作为事前监督的方式，能够有效的督促行政机关依法履职，预防职务犯罪，切实发挥监督实效，维护群众合法利益。因此，检察机关督促履行职责的案件数量不断增加，监督的领域也在不断扩大。特别是在督促程序行政机关履行追缴土地出让金、加强环境保护监管职责、督促行政机关履行社会管理职能等领域，监督效果明显。
( 三) 监督效果比较明显，检察建议采纳率较高。检察机关针对行政违法行为或行政不作为提出的检察建议，在一定程度上有利于行政机关发现执法漏洞，规范行政执法行为，提高行政执法能力，监督过程中得到了行政机关的支持和配合。据统计，2013 年湖北省检察机关提出的督促行政机关履行职责案件的检察建议采纳率高达65%。
二、检察机关督促行政机关履行职责工作中存在的问题
( 一) 相关法律规定不明确，制作法律文书不规范，检察权能有限。由于现行法律对检察机关督促行政机关履行职责的职能仅有原则性的规定，没有具体、明确的操作规定，造成法律文书格式无法统一，撰写方式多样，给督促工作带来较大的随意性。由于检察机关只是督促行政机关依法启动执法程序，对监督事项没有实体处分权，被督促对象可能会拖延甚至拒绝履行。
( 二) 检察监督领域相对集中，深度明显不够。结合现实情况，检察机关督促履行职责所涉及的领域大多分布在土地、拆迁、计生、城建、市政等重点领域，对于技术要求比较高的领域则较少涉及，如医疗、环保、水利、电力等领域。监督领域的不均衡分布导致监督出现重复，无法开展深度推进，监督效果不明显。
( 三) 检察监督后续跟踪不到位，未形成长效监督机制。尽管检察建议的采纳率接近70%，但是监督是否有效还有待考证。并且存在有的虽已回应，但行政机关是否已经彻底履行职责仍待考察。对于未采纳检察建议的行政机关，检察机关依法采取后续措施尚显不力。检察机关开展督促履行职责工作中未形成长效机制，发出检察建议后很少过问，即使回复也未必跟踪监督，此类情形也大大弱化了监督效果。
三 、检察机关督促行政机关履行职责的路径探索
( 一) 加强内外联动，注重落实监督实效。首先，强化检察系统内部、各部门之间的工作联动机制，民事行政检察监督部门要与其他检察院、院其他部门积极沟通，做好资源共享与信息互通。其次，强化系统外部、各机构之间的工作联动机制，通过加大与国土局、卫计局、工商局、食品药品监督局等行政机关的工作联系，广泛收集案件线索。对关系国家利益、公共利益和人民群众切身利益的重点领域进行长效监督，切实规范行政机关的履职行为，从源头上杜绝违法行政和行政不作为、乱作为。第三，通过采取深入社区、企业和村委会进行宣讲培训，加大检查机关督促行政机关履行职责职能工作的宣传力度，让更多的当事人和群众了解检察机关监督职能的具体规定及其受案范围，同时广泛接受群众申诉举报，不断扩宽案件来源渠道。
( 二) 突出监督效果，创新社会管理。督促行政机关履行职责的重要目的是化解社会矛盾，促进社会和谐。检察机关在督促行政机关履行职责的过程中也更加注重监督的实际效果，在发出检察建议的同时，积极协助行政部门妥善处理问题、解决问题，减少诉累。另外，在注重对重点领域进行监督的同时，也要加大对食品安全、环境卫生、交通水利等容易对公共利益造成损害的领域的监督力度，寻找突破点来突破看不见的屏障，抓住问题实质来实现有效监督，切实发挥检察机关在创新社会管理方面的积极作用。
( 三) 规范监督程序，完善工作机制。在规范监督履行职责程序方面，检察机关要切实规范其监督程序，确保监督有依据、执行有保障，这就要求做到以下三点。其一，要做到案件线索由案件管理部门统一登记受理，未经统一登记编号，不得启动法律监督调查。其二，所有的监督案件均应严格按照统一业务软件配置流程操作，未经流程不得启动相关程序，也不得对外发送法律文书。其三，进一步规范法律文书的撰写，统一标准，并报上一级部门进行逐案核查，及时纠正问题，推进督促履行职责的健康发展。
( 四) 探索跟进监督办法，构建长效监督机制。检察机关应落实谁承办谁监督的责任制度，案件承办人负责案件的跟进监督，具体可从以下几方面跟进。一是对于已发监督意见而未被及时采纳时，要根据情况区别对待，意见正确而未被采纳的，可以向纪检监察、人事部门或者上一级主管部门、上一级检察院反映，以确保监督效果; 二是案件办完结后，要对案件进行梳理总结，同时做好后期回访监督工作。另外，相关检察工作人员也要强化日常法律监督培训，提高自身监督水平，及时总结办案规律，建立和完善督促行政机关履行职责的法律监督工作长效机制。
检察机关督促行政机关履行职责的法律监督工作，是一项创新性工作。在实行过程中遇到问题也在所难免，如何总结经验，创新性的发挥法律监督的职能效果，是我们努力的方向。探讨监督行政机关履行职责工作的发展路径则是其重要的研究课题。
