近年来，我国发生了多起突发性水污染事件，对社会的稳定和经济的发展带来恶劣的影响。最近发生的兰州自来水苯超标事件影响至今仍未消除。为了分散、分摊企业水污染赔偿责任的风险，最大限度地保护水污染侵权受害者，尽量减少社会和国家的损失，建立水污染责任保险机制己成为当务之急。
1 兰州自来水苯超标事件背景
2014 年4 月11 日，兰州市威立雅水务集团公司出厂水及自流沟水样中苯含量严重超标。据威立雅水务集团公司检测显示，4 月10 日17 时出厂水苯含量高达118 ug/L，22 时自流沟(自来水一分厂与二分厂之间中间段) 苯含量为170ug/L，11 日凌晨2 时检测值为200 ug/L，均远超出国家限值的10 ug/L。4 月13 日中国甘肃网晚间发布的最新消息明确，含油污水的成因是原兰化公司原料动力厂原油蒸馏车间分别在1987 年和2002 年发生物理爆破事故造成渣油泄出。4 月14 日上午，兰州自来水污染参与起诉兰州威立雅水务集团的兰州居民称，兰州中院立案庭工作人员拒绝接受他们提交的任何起诉材料。兰州中院立案庭表示，公民个人不属于法律规定的机关和有关组织，故不具备诉讼主体资格。4月初，甘肃省环境污染责任保险试点工作全面启动，2014 年将首先在涉及危险化学品生产、易发生污染事故、重金属冶炼等6 大类高危行业和重点区域企业开展试点工作，共涉及各级重点监控企业1 400 余家。
2 水污染责任保险的概念及功能分析
2.1 符合侵权责任保险的属性特点
水污染责任保险，是指以被保险人因污染水环境而应当承担的保险单约定的环境赔偿或治理责任为标的的责任保险，其保险人为承保水污染责任险的保险公司，被保险人为投保企业。从性质上看，水污染侵权责任符合保险的特点，具有可保性。首先水污染侵权责任风险具有不确定性，意外性，大多为突发性事故。其次水污染侵权责任具有赔偿的可能性，如某水域周边企业的生产活动可能会导致重大或者特大水污染事故的发生，具有潜在水污染风险，一旦该水域发生水污染事故，若企业不能举证污染损害与自己无关，则该地区的所有企业应具有承担赔偿的责任，所以各个企业均存在赔偿的可能性，这才会产生对水污染责任保险的需求。再次，水污染责任保险合同中，投保企业对于保险标的具有合法的保险利益，投保人凭借保险措施，对因偶然事故发生所带来的经济损失获得相应的赔偿。
2.2 实现水污染侵权救济的主要渠道
在兰州水污染事件中，兰州中院以公民个人不属于法律规定的机关和有关组织、故不具备诉讼主体资格为由拒绝接受兰州居民的起诉材料，这反映出在遭遇水污染侵权事件时受害者申请救济的困局。而水污染责任保险能使水污__染损害赔偿问题得到有效的解决，保护水污染受害者的合法权益。随着我国经济的高速发展，水源匮乏及污染日益严重，在这些重大的水污染事故中，由于污染损害赔偿数额巨大，排污企业往往无力承担全部赔偿责任，形成较大的经济压力甚至面临破产。企业破产意味着水污染受害者的损失很有可能得不到充分的、及时的赔偿。为了保护水污染受害者的合法权益，急需引入水污染责任保险机制，这样，面对突发性污染事故，受害者就可以直接向保险公司提出索赔请求，有效地解决水污染损害赔偿问题。
2.3 分散水污染责任风险的有效途径
水污染责任保险是一种有效的风险管理手段，使企业避免因污染损害事故而遭受重大损失，同时也可以通过保险公司对企业的排污行为进行监督管理。由于水污染事故发生的不确定性和企业赔偿能力有限，保险公司事先以收取保险金的方式聚集资金，在发生水污染事故后，保险公司用收取的保险金支付赔偿，这就是水环境民事赔偿社会化的过程，即将损害赔偿责任分摊到成千上万的投保人，极大地降低了企业的经济负担，有利于企业投入资金用于水源污染的预防与治理。保险公司对企业的排污行为进行监督管理，还能在一定程度上杜绝企业无视环保的问题，减少大规模水污染事件的发生。同时企业为了降低因支付保险金所增加的生产成本，更多地采取高新环保技术等手段，清洁生产，提高水资源利用效率，促进经济的快速可持续发展。
2.4 减轻政府环保压力的重要机制
鉴于政府的特殊角色，在水污染事件发生后，政府担任了最后责任人的角色。在兰州水污染事件中，兰州市政府在其中承担的监管职责饱受诟病，事件处置和免费供应矿泉水的动作亦未得到市民的满意。但国家介入补偿无异是利用全民的税收作为财源，变成由全民对此污染负责，此已违反污染者负责原则，与现代环境法的趋势不合。发展水污染责任保险通过风险分摊，可以减轻政府的环境负担，使被破坏了的生产条件和生活环境能够及时得到重建和修复。由潜在的水环境侵害企业交纳的保费组成责任共同体，由该共同体来承担某一投保人的环境侵权责任。因此，其中某一投保人造成的环境损害仍然是由造成损害的全体侵权人负责，实现了谁污染，谁付费的目的，起到了一定的惩戒作用。
3 水污染责任保险的立法现状与制约因素
3.1 立法现状
目前，我国尚无国家层面的法律法规规定水污染责任保险制度，政策层面己有的相关规定主要适用于环境责任保险制度。如《国务院关于保险业改革发展的若干意见》(国发[2006]23 号)要求采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，发展安全生产责任、建筑工程责任、产品责任、公众责任、执业责任、董事责任、环境污染责任等保险业务。原国家环境保护总局和保监会2007 年联合发布的《关于环境污染责任保险工作的指导意见》也明确要求十一五期间，初步建立符合我国国情的环境污染责任保险制度，到2015 年，环境污染责任保险制度相对完善。2013 年，环境保护部与保监会又联合印发了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，首次提出重金属企业和石油化工等高环境风险企业需投保环境污染强制责任险，若未投保，环保部门将采取相关约束措施。在实践中，基于上述政策要求，2008 年环保部决定在江苏、湖南、湖北、河南、重庆、深圳、宁波和沈阳等地开展环境污染责任保险试点。如江苏在深入探索和开展环境污染责任保险试点工作的基础上，确定先行试点，逐步完善，建章立制，全面推行的原则，按照集中投保、保本微利的要求，设计了规范、严谨、合理的保险产品，从2008 年11 月1 日起，在全省内河实施船舶污染责任保险。再如深圳在2012 年出台实施了《深圳市环境污染责任保险工作实施方案》，重点要求重金属企业等积极投保环境污染责任保险。显然，环境污染责任保险相关政策的出台实施，对于环境污染责任保险的推广起到了十分重要的作用，各地的试点工作也在逐步扩展，但与政策要求的目标相比，还存在一定差距，特别是水污染责任保险，至今尚未有试点的先例。
3.2 制约因素
一是关于水污染责任保险的规定不完善。从总体上看，我国一直缺乏针对环境污染责任保险的系统规定，可以援引的条款散见于《民法通则》《环境保护法》《大气污染防治法》等法律法规中，而有关水污染环境侵权的法律责任散见在《水法》《水污染防治法》和《环境保护法》《侵权行为法》等法律中，且多为行政法律责任，相关公众依据中，追究涉水企业的水资源污染民事责任困难较多。在水污染事件中，加害方通常是涉水企业或单位，而受害方多为普通民众，双方在经济实力上存在较大差距，高额的诉讼成本导致受害方不敢轻易启动诉讼程序。因此，虽然国家政策在积极推广水资源污染责任保险等环境责任保险制度，但因缺乏相关的民事法律责任基础，该制度实施效果并不理想。二是涉水企业投保积极性不高。作为趋利避害的理性经纪人，涉水企业在没有外部压力的情况下，很难主动花费成本去做没有收益的事情，于是水污染的不良后果只能由社会承担。即使发生了水资源污染侵权责任，因水污染的潜伏性和公众自身技术限制等原因，也难以及时有效举证追究相关涉水企业的水污染民事责任。正因为水资源污染责任的相对缺失，使得许多涉水企业也就缺少了投保的积极性。三是保险公司承保积极性不高。目前相关涉水企业非法排污或违规排污的现象普遍存在，这种现象提高了水污染事故发生的可能性，保险公司基于自身经济利益考虑，会积极规避这种风险。另外水污染责任认定需诸多技术和专业支撑，如水资源水质监测、侵权损害对象范围确定、损害赔偿范围确定和损失评估标准等都比较专业。对于前述这些专业和技术层面的操作，目前保险公司尚未形成系统的技术支撑体系，国家也未形成完整的标准体系，这也间接影响了保险公司承保的积极性。
4 对发展水污染责任保险的建议
4.1 健全制度、强化立法，加快建立水污染责任保险制度水污染责任保险的发展归根结底取决于法律的健全与执行的力度，目前水污染责任保险的规定只能援引《民法通则》《环境保护法》和《水污染防治法》等相关法律法规，而这些规定过于原则，缺乏具体的操作规程，更不用说对水污染责任保险制度做出全面、明确的规定了。另外，我国现有的水污染纠纷的解决主要是民事诉讼和行政调解，执法不严，没有在客观上对排污者形成压力，排污企业参加保险的风险意识欠缺，没有饮用水污染责任保险制度的立法保障，污染受害者往往得不到有效的赔偿。我国在法律健全和执行力度方面，也可借鉴国外较为成熟的方法和手段，如美国采用污染者支付费用的原则与政府采取货币赔偿或刑事制裁的方式，对污染者进行严厉的惩罚。欧盟成员国也都采用法律手段，加大对环境污染者的惩处。因此，只有加快设计出适合我国实际需要的水污染责任保险制度，才能在有利于经济发展的同时，促进我国水源的保护。
4.2 强制为主、自愿为辅，分类设定不同保险模式目前在世界主要发达国家中，水污染责任保险较为典型的投保方式有三种。一是美国、瑞士的强制保险制度;二是强制责任保险制度与财务保证或担保制度相结合，以德国为代表;三是实行任意责任保险为原则，以英国、法国为代表。即涉水企业是否投保水资源污染责任保险，取决于投保人自愿，法律和政府一般无权强制企业投保，但在法律有特别规定的场合，则实行强制责任保险。我国企业的保险意识普遍偏低，还没有充分认识到通过保险分散水污染侵权赔偿责任。因此，如果单纯推行自愿水污染责任保险既无助于保护受害人的利益，也不适应我国目前由于环境问题的日益严重而对水污染责任保险的迫切需要。另一方面，若全面实行强制责任保险，则剥夺了部分污染较轻企业的选择权，加重了企业负担，从长远来说也不利于国民经济的发展。因此，在产生环境污染和危害最严重的行业实行水污染强制责任保险，如石油、化工、印染、采矿、水泥、造纸、皮革、火力发电、煤气、核燃料生产、有毒危险废弃物的处理等行业。而在其他污染相对较轻的行业，政府则给以积极引导，通过采取一些激励政策使企业自愿购买水污染责任保险，这是符合我国基本国情的一种模式选择。
4.3 先易后难、逐步推进，先行发展突发性水污染保险累积性污染积累到一定程度，污染事故必然爆发，保险人和被保险人会在合同中约定保险责任期间。在该期间内，保险事故可能发生，也可能不发生，所有累积性污染符合可保风险的偶然性特征。因此，从理论上来讲，累积性污染是可以纳入到环境污染责任保险的成本范围内的。但是基于我国目前水污染责任保险现状，即我国保险业特别是责任保险还很不发达的情况下，对于将累积性污染事故纳入水污染责任保险的范畴条件应该分两步走，即先承保突发性的水污染侵权行为，待条件成熟时再承保持续性的水污染侵权行为，最终来实现水污染侵权责任保险制度的目的。因此在水污染责任保险的起步阶段，针对突发性和持续性的水污染事故责任人提供保险，这不仅符合国际保险业的发展趋势，也适应污染事故发生的现状。在我国目前实施的环境污染保险都只把突发性污染事故造成的民事赔偿责任作为保险标的，这是因为突发性环境风险一旦发生，受害人容易发现，损害容易认定，本着先易后难的原则，应当先行发展突发性水污染风险的保险。
4.4 分析特点、设定期限，合理确定索赔时效兰州水污染事件中对于污染源的官方结论是4 月13 日中国甘肃网晚间发布的消息：自流沟周边地下含油污水形成的原因有两点：一是原兰化公司原料动力厂原油蒸馏车间R205A# 渣油罐曾于1987 年12 月28 日发生物理爆破事故，罐体破裂造成90 m3 渣油泄出，其中有34 t 渣油跑料未能回收，渗入地下;二是原兰化公司原料动力厂原油蒸馏车间泵B113 出口总管曾于2002 年4 月3 日发生开裂着火，泄漏的渣油及救火过程中产生的大量消防污水渗入地下。由于水污染侵害行为具有累积性、潜伏性、间接性、不确定性等特点，水污染造成的危害可能是持续性的，对环境的损害可能要经历相当长的时期后才会显现出来，这一不确定性，会使保险人对被保险人发生在保险单有效期内的污染而造成的损害无法把握其未来的赔偿责任，若索赔时效太短，部分受害人的权利保护难以实现;若建立终身制索赔，则不利于水污染责任险的发展，可以考虑在水污染责任保险的保单中使用日落条款(在保险合同中订定部分或全部条文的终止生效日期)，根据不同污染物在人体内的潜伏期和损害爆发期来确定，将索赔时效最长时间规定为较长时间如20 年，对于一些后果明显并确定的，保险索赔时效可规定为较短时间,如3 年。
4.5 争取政策、联合承保，积极降低经营风险饮用水源公益性的特征会引起需求与供给无法自动通过市场机制相互适应的问题。为了合理支配和保护这个公共财产，政府必须予以扶持。水污染事件的突发性和累积性问题复杂，保险公司承担的赔付金额过大，承保范围较窄，水污染责任保险的运作极具风险性，这更需要政府的大力支持。由政府出面促使各保险公司联合承保，给予保险公司优惠的税收政策，如减免所得税、营业税等税种，另外可以进行费用补贴，用政府雄厚的经济实力和威信帮助保险公司建立起风险控制和防御体系。同时可设立保险基金，通过税收拨付和行政征收费用转移的方式，如水排污费、相关罚款在上缴国库后再按一定比例转移至保险基金中，以应付巨大的水污染事故的巨额赔款。对投保的企业来说，政府可根据所投保的是强制责任保险还是任意责任保险对其缴纳的保险费给予相应的补贴，对于投保的企业用于保险费支付，减轻或免除纳税，以鼓励水污染责任保险的保险消费。
