摘要：20世纪80年代为了打破城乡分割、工农分割格局，更好地实现农业资源支持工业发展以及发挥城市带动周边经济发展的辐射作用，进行了“市管县”行政体制改革。但是由于改革速度过快，改革没有考虑到具体城市特殊经济实力状况，“市管县”行政体制改革在特定区域内的弊端凸显，在一些经济实力相比其辖下县域经济弱的城市，出现“小马拉大车”“市卡县”、“市刮县”等现象，严重阻碍县域经济发展，而且“市管县”行政体制增加了管理层次，增设管理机构与人员，造成行政成本浪费、政策执行扭曲。市场经济、信息技术以及管理手段为“省直管县”体制改革创造条件，给予县级政府更大的对经济社会事务管理权限，不仅能够克服“市管县”行政体制的弊端，还能够促进县域经济发展、公共服务均等化、节约行政成本，为我国城镇化建设道路打牢基础。
关键词：省直管县；县域经济发展；公共服务均等化；行政体制改革
一、“省直管县”促进县域经济发展
我国目前的财政方面分税制结合政府体系的压力型权力运行特点，地方政府中上级政府往往具有对税种的分配具有决定权，上级政府经常占有容易收取且收入多的税种，层级越低的地方政府在税收收入优势越低，层级越多，导致地方政府财政压力越大。在我国，省级政府、市政府、县政府当中，县政府经过省市两级政府的在税收方面优先选择之后，往往税种在税收中优势越来越小。所以，减少政府纵向层级，在我国分税制和压力型体制背景下，对县级政府财政具有解放意义。
一方面，“市管县”体制容易造成“市刮县”现象。在行政层级划分上，县级政府隶属于市级政府，县域经济服从于市级政府规划，由于在绩效考核方面注重市级政府对于城市建设方面的贡献，所以市级政府多侧重于优先发展城市，县域经济多服从于城市经济建设，县级财政由市级政府管理，市级政府将财政收入多投入到城市经济和基础设施建设，为了城市建设需要，不惜牺牲县域经济，迫于财政束缚，县级政府没有足够的财政能力支持本区域经济建设。另一方面“市卡县”现象在“市管县”行政体制下也比较突出。“市管县”体制增加了行政管理层次，使行政审批程序更加复杂，意味着更多的政府干预，不利于县级政府根据本区域特殊条件规划经济的自主性，阻碍市场经济作用有效发挥。
“省直管县”使县级政府拥有对本区域规划以及财政的自主性，有利于增强县级政府治理能力。在压力型体制这种政府运作特点下，县级政府承担更多的政策执行任务，然而县级政府往往陷入一个困境，那就是责任和能力不匹配，县级政府在执行政策或命令时往往缺乏足够的权限和财政支持。“省直管县”体制改革能够解决这个矛盾，首先使县级政府拥有更多的行政自主权，根据本区域特殊的地理状况和资源条件合理规划经济发展蓝图，减少及简化财政审批程序，激发市场活力，刺激经济发展。其次，拥有足够的财政支持本区域经济建设。县财省管“可以绕过市这一级周转，提高财政资金运转效率，一定程度上缓解了县的财政困难，强化县主观上的努力程度，调动县发展的积极性。”[1]县级财政由省政府管理避免“市刮县”现象，增强县级政府财政能力，对县域经济拥有足够的财政支持力度，完善和优化基础设施，搭建优良平台，营造完善的创业环境，为市场运行注入活力。
二、“省直管县”促进公共服务均等化
改革开放至今，随着经济的发展以及公众生活水平的提高，一方面公众对于公共服务的数量和质量要求日益增高，另一方面作为公共服务主要供给主体的县级政府能力呈现相对不足的状况。
首先，县级政府公共服务供给能力不足主要原因在于“事权”和“财权”不匹配，县级政府承担主要的供给责任，然而财政支持能力不足。我国政府压力型体制下，县镇级政府处于地方政府体系中最底层，往往承担上级政府分派的任务，承担主要执行任务。服务型政府建设中县镇两级政府成为重点，然而，压力型体制的一个明显缺点就是上级政府部门在层层分解任务时往往层层加码，县级政府往往承担繁重的额外的事务责任，而财政却享受最不占优势的税种，造成事责与财政能力不匹配，对服务型政府建设造成阻碍，不利于城镇化和新农村建设。
其次，由于市政府的特殊性，即领导管理县级政府，在行政和财政方面主导县级政府，也承担城市自身发展责任，往往注重城市利益，造成县级政府没有足够的财政资源投入县区域公共服务供给，造成城乡公共服务供给存在差别。人事方面的锦标赛式的选拔机制，市政府领导往往注重城市的建设，争取晋升的政治资本，往往忽视县级区域建设，忽视县级公共服务的财政投入，纵向方面造成市县地方公共服务供给不均衡。同时，地方政府之间的财政收入不平均也造成贫困县和发达县之间横向方面公共服务供给不均等。
“省直管县”体制改革构建“双螺旋”央地治理结构，有利于完善财政转移支付制度，避免“市刮县”现象，赋予县级财政自主权，弥补地方财政之间收入差别，促进城乡纵向和地方横向之间公共服务均等化。“双螺旋”央地治理结构相比“单螺旋”层级架构具有无法比拟的作用，“自下而上的“市-省-中央”，从较发达和富裕的城市地区获取税收；再通过另一个螺旋架构“中央-省-县”，更直接、更有效地向欠发达地区转移支付。”[2]一方面县级财政由省政府直管，避免资金转移支付过程中市级政府的“截流”现象，即防止市级政府对县级政府财政过度汲取以及省级政府对县级政府拨款扣留，增强了县级政府对地方公共服务供给能力，缩小城乡纵向公共服务供给差别。另一方面，消除市与市之间的壁垒，更好地规划县与县之间公共服务供给，加大对贫困县的扶持，缩小县与县之间横向公共服务供给差别，全面实现公共服务均等化，更好满足公众对公共服务的诉求，建设服务型政府。
三、“省直管县”有利于提高行政效率、节约行政成本
我国改革开放事业进入深水期，要坚定不移地推进改革开放事业向前发展离不开政治体制改革的支撑。自改革开放以来，我国政治体制改革取得明显成效，而今，政治体制改革有必要进一步推动，进入新的阶段，省直管县体制改革无疑将成为我国政治体制改革的下一重点任务。
根据现代管理理论认为在条件允许的情况下，扁平化管理是最有效率的管理方式，管理层级越多，将意味着损失政策执行效率，浪费更多行政成本，信息传播过程中更容易失真，这种管理方式是由于管理技术落后而采取的一种传统的管理方式，随着管理手段、人员素质提高、交通通讯质的变化，尤其网络的普及，多层级管理方式将逐渐成为过去。扁平化管理即通过减少管理层次、精简机构、裁减冗员、增大管理幅度，目的是提高行政效率、节约行政成本，是行政体制改革追求的目标，信息技术、现代管理手段、公务员技能以及交通运输的进步为扁平化管理提供了技术基础。“市管县”行政体制改革是基于时代条件的考量，但由于时代的发展，技术条件的进步，“市管县”体制饱受诟病，例如：机构臃肿、人浮于事，导致行政成本浪费；行政层级过多、机构职能重叠，相互推诿，导致行政效率低下。
“市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间信息的沟通往往受到地市级的迟滞，这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天越来越不合时宜”[3]由省直接管理县级政府，减少市一级政府对县级政府管理符合行政管理扁平化，省级政府的政策或命令直接下达至县政府，缩减传递层级，避免了政策传输过程中失真而导致政策执行异化，尽量较少决策在时间和空间延迟过程提高执行效率。同时，精简行政机构、裁减冗员，减少财政支出，节约行政成本。（作者单位：长春工业大学政治与行政管理学院）
参考文献：
[2]朱光磊：《中国政府发展研究报告――地方政府发展与府际关系》，中国人民大学出版社，2013年版。
[3]伍开昌：《论市管县体制之局限性及新行政体制的构建》，《福建行政学院福建经济管理干部学院学报》，2003年第3期。
