一、研究背景及文献综述
我国行政管理体制从秦朝到清朝经历了郡县制、州县制、府县制几个阶段。在这个过程当中，县作为基层一级政府是十分稳定的，几乎每个朝代都有郡县的设置。新中国成立后，中国地方政府层级也经过了多次演变。1954年全国设立了若干专员公署，作为省级政府的派出机关，其目的在不增加政府层级的情况下，避免省级区域过广带来的省辖县行政幅度过大的问题，起到了上传下达的作用，这在当时是十分必要的。1975年曾以地区人民代表大会和革命委员会取代行政公署，1979年又恢复设置。1983年后，同一地区的行政公署和地级市政府合并，由市政府统一领导各县(即市管县体制)。这样，我国实际的地方区划体制为省、市、县、镇(乡)四级。市管县财政体制的建立符合当时历史需要，是在计划经济体制向市场经济体制过渡过程中出现的新事物，有其合理性和必然性，在一定时期发挥过积极作用，包括加速推进城市化进程，调动地级市政府管理所属县市积极性，促进跨县公共产品的提供和区域内经济的协调发展等等。
市管县体制发展到今天，一些问题和矛盾逐渐暴露出来。地级市为了实现自身中心城市的发展，常常是以牺牲县级经济发展为前提。地级市政府通过各种渠道将县级资源集中于市区，同时地级市拥有县级涉及经济建设、社会发展等多方面事务的审批权，在这种权力优势下，很容易形成市卡县、市刮县的现象，很大程度造成了县乡财政困难和农村公共产品供给不足的问题。在促进县域经济发展、推动新农村建设的今天，减少政府财政层级，实行省直管县有着特别意义。省直管县制度试点最早始于浙江省。浙江省早在1953年就在财政体制方面实行省直管县。1983年，全国推行市领导县行政管理体制时，浙江省虽然也开展了撤地建市工作，但在财政体制方面，仍然保留实施省直管县，并在随后进行了多次改革，分别于1992年、1997年、2002年、2006年和2008年五次扩大县级经济管理权限，这种强县扩权的实施使县级基本上与地级市享有同等的经济管理权。省直管县的特殊体制为浙江县域经济发展提供了重要助力，在浙江的成功经验示范下，2002年全国开始试点推广省直管县。截至目前，全国大多数省份已经实施省直管县，其管理模式大致可以为分四种类型：行政管理型、全面管理型、补助资金管理型和省市共管型。行政管理型在行政体制包括财政体制上均实施省直管县，如北京、海南等;全面管理型侧重在财政体制各方面实施省直管县，行政管理上则相对独立，如浙江、湖北等;补助资金管理型仅在转移支付等补助资金方面实行省直管县，如山西、辽宁等;省市共管型直接核定对县的补助资金，但资金的调度分配仍然是省对市、市对县，如山东，广西等。省直管县使市级与县级在财政上同级，某种意义上是一种对县的扩权，在增加县级政府自身权力的同时，进一步提高了县级政府自主发展能力：使县级政府在社会管理和公共服务方面的职能得到提升，这些都有利于县域经济社会的发展。省直管县克服了市管县下政府层级过多带来的中间环节截留和政策执行漏斗效应等问题，这种扁平化减轻了县级财政来自于市财政的压力，使县乡财政难局面得到化解。省直管县体制改革有利于增强省级调控能力，加快推进城乡协调发展。但是面对省直管县改革，也需要有冷静的思考。例如，省直管县最成功的典型浙江省，近年来县域经济的快速发展，并不完全归功于省直管县制度因素，还包括地域小、人口稠密、交通发达、敢想敢拼的精神、民营经济活跃等。实行省直管县后，市对县的帮扶程度会降低，同时市和县处于同一级次，容易加剧市县竞争。财政上省直管县，而行政上尚未直管，会使市相关部门办事的难度加大，协调成本增加，而且由于行政体制没有改变，市依旧可以凭借行政权力向试点县强行转移事权、变相夺取财力。
综上所述，学者们对省直管县制度褒贬不一，大部分省直管县的研究侧重于对必然性和可行性的研究，对改革模式的研究相对薄弱。同时，大都采用经验分析方法，实证研究相对缺乏。本文基于F省实施省直管县制度前后的数据，对该制度实施的具体成效进行实证研究。
二、F省直管县制度实施成效
省直管县制度推行以来，学者们大都认为省直管县可以提高行政效率，促进县域经济发展，缓解县乡财政困难。因此，本文采用3个指标对省直管县制度实施成效进行考察，即：人均行政成本、人均GDP和财政自给率。F省直管县的主要特征是：对转移支付、专款分配以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理，因此本文以专项转移支付直接到县年份(2003年)作为F省实质实施省直管县的年份。数据来源于《F省统计年鉴》、《F省财政年鉴》和《中国县(市)社会经济统计年鉴》。
(一)省直管县对人均行政成本影响
本文首先考察了省直管县制度对人均行政成本的影响。考虑到2007年我国实行政府收支分类改革，之后各县一般预算表中没有直接列出行政管理费，为保持统计口径的一致性，本文以2000～2006年为考察期。结合董建新、余钧(2012)选取的各项影响因素，本文选取在岗职工平均工资、人均GDP、民官比(总人口与财政供养人数比率)、城镇化率、第二产业比重以及省直管县制度为解释变量，其中省直管县制度Dum2003为哑变量，2003以前为0，2003年(含)以后为1。通过构建回归方程，测度上述因素对人均行政成本的影响。值得注意的是，人均行政成本是以财政供养人数为基数衡量，人均财政收入和人均GDP均是以总人口数为基数衡量，这三者和在岗职工平均工资均用居民消费价格指数平减至2000年水平，在剔除通货膨胀的基础上，真实反映省直管县制度对人均行政成本的影响。
Hausman检验拒绝了原假设，应采用固定效应模型，F检验拒绝了原假设，因而相比混合回归模型，更适合采用个体固定效应模型。人均行政成本个体固定效应模型的回归结果显示：人均GDP的提高促进了人均行政成本支出增加，说明经济越发达县，提供的行政服务越全面深入，对应的人均行政成本越高;民官比对人均行政成本也有促进作用，说明居民数与财政供养人员比值越高，每个财政供养人员的行政成本越高;人均工资越高，人均行政成本越高，因为行政成本很大部分为工资支出;第二产业比重的提高可以降低人均行政成本，因为第二产业比重的提高推动了社会生产效率提高，一定程度有利于降低人均行政成本;城镇化率对人均行政成本的影响并不显著;另外，本模型重点分析的因素省直管县制度对人均行政成本的降低并没有发挥显著的影响，造成这种现象的原因可能在于F省实行的是补助资金管理型的省直管县制度，仅是在补助资金方面实施省直管县，这既没有涉及省与县之间财政上的全面省直管县，更没有涉及行政上的省直管县，因而在行政上没有达到减少层级的作用，对人均行政成本也没有影响。
(二)省直管县对人均GDP影响
为考察了省直管县制度对人均GDP的影响，本文选取了劳动人口率(单位从业人员和乡村从业人员之和占总人口比重)、人均固定资产投资、人均一般预算教育支出、第二产业占GDP比重、城镇化率、财政支出分权以及省直管县制度作为解释变量。前三个变量分别代表劳动力、资本、人力资本投入。第二产业比重和城镇化率描述了经济产业结构与城市发展水平，财政支出分权变量代表了县级政府财政支出的自主性和相应责任。由于《中国县(市)社会经济统计年鉴(2006)》的乡村从业人员数据存在大量缺失，本模型数据的样本区间为2000～2005年①。人均GDP、人均固定资产投资、人均教育支出均是按总人口数进行平均，且价格平减至2000年水平。
动态回归模型中，相比差分矩估计，系统矩估计均通过了Sargan检验和Abond检验，但置信度都不高。动态模型中显示人均GDP具有较强的持续性，较大程度受到上一期人均GDP的影响，滞后一期的人均GDP回归系数高达0.665。静态面板中，Hausman和F检验均拒绝了原假设，因而采用个体固定效应模型。人均GDP个体固定效应模型的回归结果显示：人均固定资产投资和人均一般预算教育支出的增加对人均GDP的增长都有正向促进作用，但总人口中的劳动人口率对人均GDP的作用并不显著。第二产业占GDP比重的增加和城镇化率的提升对人均GDP的增长作用都比较明显，说明工业化带来的社会效率提高和城镇化带来的城市发展，有利于人均GDP的提高。财政支出分权对人均GDP的影响作用并不显著，说明县级政府已经承担了过多的事权，这种事权比例配置没有发挥对县级人均GDP的作用。本模型的重点分析的因素省直管县制度对人均GDP的增长具有显著的促进作用。虽然补助资金管理型省直管县没有涉及行政或财政上的全面省直管县，但在这种模式下，省对下级的一般转移支付和专项转移支付直接下达到县，相比过去市管县，减少中间环节，增加了地方财力，这些财力最后都转化为支出，财政支出的乘数效应推动了地方经济增长。
(三)省直管县对财政自给率影响
本文第三步考察省直管县制度对财政自给率的影响。选取了人均GDP、实际税率(税收收入占GDP比重)、税收收入占一般预算收入比重、民生支出占一般预算支出比重(包括教育、医疗、社会保障)、行政支出占一般预算支出比重、一般预算支出占GDP比重和省直管县制度作为解释变量。人均GDP变量用于显示经济发展水平，实际税率用于显示社会整体税收负担水平。税收收入比重用于描述一般预算收入结构，民生支出比重和行政支出比重用于描述一般预算支出结构。为保持统计口径的一致性，财政自给率模型以2000～2006年为观测期。
Hausman检验和F检验均拒绝了原假设，因而采用个体固定效应模型。财政自给率个体固定效应模型回归结果显示：实际税率(即宏观税负)的增加有利于财政自给率的提高，因为实际税率越高，表示县级政府所获得的税收收入占该县一年内所创造生产总值的比重越大，即政府分配到了更多的社会新创造财富比重，财政自给率也就随之提高。但从政府收入结构来看，税收收入占政府一般预算收入比重的增加，不利于县级政府财政自给率的提高。政府一般预算收入除了税收外，还包括：国有资产经营收益、行政收费收入、罚没收入、专项收入等非税收入。由于税的法制性和固定性，税收收入不可能任意增加，一般是随着税收征管水平和公众纳税意识的提高而增加，十分缓慢。非税收入没有税收收入稳定和规范，其灵活性和增长空间相对而言更大，因此，税收收入占一般预算收入比重的增加，对县级政府财政自给率的提高影响是负向的。另外，从县级政府支出结构来看，民生支出比重的增加和行政管理费比重的减少有利于提高财政自给率。一般预算支出占GDP比重的增加，对财政自给率的提高起负向阻碍作用。县级政府被赋予更多的支出责任或事权，不利于县级政府财政自给率的提高。人均GDP负向作用于县级财政自给率的提高，说明经济越发达的县，越积极地发挥政府职能，导致政府支出增加，这种支出增加的幅度大于当期人均GDP增长带来的一般预算收入增加幅度，最终人均GDP呈现与财政自给率的负相关。
实证结果显示，省直管县制度对财政自给率的提高并不是正向促进的，而是负向的。前文界定F省直管县制度是补助资金管理型省直管县，其特征是省政府对县的专项转移支付和一般转移支付直接核拨到县。表面上县级财力增加了，但实质上正是由于县级财力增加了，县级政府被赋予了比这种财力增加更多的支出责任，阻碍了县级政府财政自给率的提高。从这一角度看，补助资金管理型省直管县没有达到缓解县级财政困难的作用。
三、结论及政策建议
通过构建省直管县制度与人均行政成本、人均GDP和财政自给率的模型，本文量化并检验了省直管县制度对行政效率、县域经济发展与县级财政自给率的影响。以F省为例的县级数据显示：省直管县显著促进了县域经济发展，补助资金管理型省直管县制度对以人均行政成本衡量的行政效率影响并不显著，特别地，补助资金管理型省直管县对县级财政自给率的提高有负向作用。依据实证结果，本文提出以下建议：
1.适当减少省级政府对直管县的事权下放。虽然实证结果显示：补助资金管理型省直管县制度对县级财政自给率有负向作用，但深究原因，还在于正是由于省直管县制度带来县级财力的增加，县级政府被上级政府赋予了更多的支出责任，造成了财政自给率的下降。因此，省直管县制度对县级财政自给率的负向作用是完全可以避免的，关键还在于实施省直管县制度的同时，减少事权的不断下放，减轻县级政府的支出责任。做到了这一点，省直管县制度才能在促进经济增长的同时，提高县级财政自给率，缓解县级财政困难。
2.由补助资金管理型省直管县向全面管理型省直管县发展。省直管县制度显著地促进了经济发展，未来我们需要进一步深化省直管县改革。由补助资金管理型省直管县制度向以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表的全面管理型方向发展，逐步在财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各方面全部实行省对县直接管理。当然，由补助资金管理型省直管县制度向全面管理型省直管县制度的转变是渐进的，需要在不断学习借鉴和实践中完善。
