摘要：为推进农用肥料的科学施用，促进肥料使用管理的法制化，通过收集与肥料使用管理有关的文件、档案等资料，对辽宁省肥料使用管理制度的历史、现状、问题和经验等进行了分析，提出了设计肥料使用管理制度的建议。
关键词：肥料；使用；管理；制度
为推进农用肥料的科学施用，促进肥料使用管理的法制化，提高肥料经营者和农民科学施肥意识，防止假冒伪劣肥料坑农害农，保护农民利益，保证辽宁省粮食安全、农产品质量安全和生态安全，通过收集与肥料使用管理有关的文件档案资料、召开座谈会、实地调研等方式，对全省肥料使用情况进行了全面的调查研究，对肥料使用发展历程，肥料使用政策执行情况、存在问题和肥料使用管理制度设计建议进行了总结和探讨。
1辽宁省肥料使用发展历程
全省肥料使用发展历程主要分为6个阶段：第一阶段，20世纪50年代。全省农田养分投入以有机肥料为主，占总肥料投入的99%。有机肥料养分齐全，含有大量有机物质，但氮、磷、钾养分含量低，释放较为缓慢。有机肥的施用，有利于改善土壤结构，从而提高土壤肥力。第二阶段，20世纪60―70年代。随着我国化肥工业迅速发展，化肥的使用量增加，1978年全省化肥投入实物量205.8万t，有机肥料投入量相对下降，占养分投入总量的70%。这一阶段化肥产品主要以氮肥为主，主要种类有肥田粉、氨水、碳酸氢铵、尿素等。第三阶段，20世纪80―90年代初。此期间化肥养分投入与有机肥料养分投入量都在逐年增加。到1990年，全省化肥用量增加到301.1万t，占总养分投入的45%。这一阶段除使用氮肥外，磷肥也开始大面积使用，主要品种有钙镁磷肥、重钙、磷酸一铵、磷酸二铵等。第四阶段，20世纪90年代。有机肥料养分与化肥所占比重基本稳定在50%左右，1999年全省化肥用量增加到353.8万t，钾肥、复混肥开始大量使用。化肥的合理投入极大地促进了全省农业生产的发展。以代表农业生产水平的蔬菜为例，产量稳步上升，1999年全省蔬菜产量1650.8万t，约是60年代的3.5倍。第五阶段，21世纪初。肥料品种呈现多样化，有机-无机复混肥料、中微量元素肥料、水溶性肥料、微生物肥料等开始大范围使用。全省化肥用量在350万t浮动，2000―2008年全省化肥平均用量为348.2万t。第六阶段，2010年至今。全省化肥用量在430万t浮动。减量、控量、精准施肥等科学施肥技术推广成为肥料使用的发展方向。
2辽宁省肥料使用政策制定与执行情况
2.1肥料使用政策制定情况
建国以来全省肥料使用管理遵循的法律法规主要有3部：一是《中华人民共和国农业部关于肥料、土壤调理剂及植物生长调节剂检验登记的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。农业部于1989年发布，并于1997年修订。该文件第四条规定“任何组织和个人生产、销售的肥料、土壤调理剂、植物生长调节剂，除第二条规定免予登记的肥料品种以外，必须进行检验登记，未经批准登记的产品不得销售使用”。第六条规定“国内、外厂商提出申请登记时必须提供残留及其对环境质量的影响在土壤、水、农产品中的残留及对生态系统的污染和影响、应用效果及技术3个不同地区、2年以上的田间肥效试验资料、安全用量及使用技术资料”。二是《肥料登记管理办法》（以下简称《办法》）。于2000年6月12日经农业部常务会议通过，发布施行。《办法》第五条规定“实行肥料产品登记管理制度，未经登记的肥料产品不得进口、生产、销售和使用，不得进行广告宣传”。第十一条规定“生产者申请肥料临时登记前，须在中国境内进行规范的田间试验。生产者申请肥料正式登记前，须在中国境内进行规范的田间示范试验”。《办法》公布实施后，《暂行规定》同时废止。三是《中华人民共和国农产品质量安全法》。中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议于2006年4月29日通过，自2006年11月1日起施行，该法律第二十二条、第二十五条规定要建立健全农业投入品的安全使用制度、合理使用农业投入品、禁止在农产品生产过程中使用国家明令禁止使用的肥料。
2.2肥料使用政策执行情况
2.2.1《暂行规定》《肥料登记管理办法》执行情况依据《暂行规定》《肥料登记管理办法》规定，辽宁省农委于1995年开始肥料登记管理工作，并于2001年下发、出台了《关于委托省土肥站负责全省肥料登记与监督管理工作的通知》（辽农发［2001］6号）、《辽宁省肥料登记管理实施办法》，成立辽宁省肥料登记专家评审委员会。截至2016年底，全省有效期内的省级肥料登记产品有5992个，其中复混肥料1741个、掺混肥料3773个、有机-无机复混肥料174个、有机肥料230个。2.2.2《农产品质量安全法》执行情况一是建立农业投入品日常监控措施。实行农业投入品市场巡回检查、抽样检测，市场准入、受理群众投诉等多项制度并组织实施。二是开展农业投入品专项整治，将城区农产品批发市场全部纳入监测范围，并向种养基地延伸。三是结合“三品”认证管理，规范农业投入品使用和生产履历记录制度，有力地促进了全省农业产业化进一步发展。
3现行肥料使用管理问题分析
3.1肥料管理法律政策协调性差
作为职能部门，农业、质监、工商等部门在肥料监管领域都发挥了积极作用，但支撑这些部门执法的依据，却是《产品质量法》《农产品质量安全法》《产品质量国家监督抽查管理办法》《肥料管理办法》、肥料标准等多部法律法规及标准，然而这些法与法之间相互协调性差、条块分割明显，不能对肥料研制、生产、销售、使用全过程实施有效监管。加之执法主体不明，造成工作效率低下，管理成本高，甚至导致了管理的混乱，肥料产品质量得不到有效规范。
3.2缺乏对农民选肥、用肥的约束机制
通过农技人员的宣传培训、技术指导，农民科学选肥、施肥的水平得到了较大提高，但由于受经济条件及自身文化素质等因素的制约，特别是缺乏必要的法律约束机制，农民选肥及用肥的盲目性依然存在，主要体现在：一是购买肥料产品时过度重视价格，因追求经济实惠而上当受骗的现象时有发生；二是一些农村仍存有“用肥越多，收成越好”的传统观念，“一炮轰”“大水大肥”等不合理施肥习惯仍然普遍，结果造成化肥的大量浪费。
3.3农业生产安全得不到保障
由于管理手段弱化、质量标准滞后、市场准入门槛较低，致使一些假冒伪劣肥料充斥市场并被广大农民使用，结果造成部分地区个别地块不得不补种或毁种，造成作物减产或绝收，给农业生产安全带来巨大隐患。
4关于设计肥料使用管理制度的建议
4.1明确肥料使用管理部门及其职责
国务院农业行政主管部门负责全国的肥料使用管理工作。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的肥料使用管理工作。各级财政部门要将肥料管理所需经费纳入同级财政预算予以拨付，确保肥料管理工作的顺利进行。
4.2建立肥料农田准入制度
一是不得生产、销售国家明令禁止或淘汰的肥料产品；二是不得生产、销售低于国家标准或行业标准的肥料产品；三是禁止生产、销售污染环境的肥料产品；四是禁止生产、销售无肥料登记证、无产品质量标准和产品质量合格证和检验不合格的肥料。
4.3建立肥料施用鼓励和限制制度
一是实行有机肥补贴，鼓励农民、种粮大户增施有机肥，培肥地力；二是肥料使用者应当按照产品标签和说明书使用肥料，保证农产品质量安全；三是禁止耕地使用者施用未经登记的肥料产品；四是禁止重用轻养的掠夺式生产行为，禁止过度施用化肥造成农田污染。
4.4建立肥料施用效果评价制度
一是省农业行政主管部门组织相关科研部门，科学制定肥料田间试验技术规范，指导基层开展肥料施用评价工作；二是各级农业行政主管部门应按照技术规范要求，认真做好各阶段试验工作，确保评价结果客观、公正、准确；三是农业行政主管部门应当建立耕地地力监测网点，定期开展耕地地力与施肥效益质量监测、评价工作，提出相应改进措施。
4.5建立肥料登记管理制度
一是国内肥料生产、销售、使用实行肥料登记制度；二是肥料登记的重点是对肥料产品安全性、配方合理性、产品说明书科学性进行综合评审，实施肥料标签审核备案制度，保证安全、科学、合理地使用肥料。
4.6建立肥料相关信息发布制度
一是县级以上农业行政主管部门所属的土壤肥料机构负责信息的采集与加工；二是信息通过政务公开网络、报刊、简报、杂志等对外报送和发布；三是报送和发布信息应做好安全保密工作，保证做到向公众发布的信息不涉密、不泄密。
4.7建立科学施肥推广约束制度
一是建立以农业技术推广部门为主导，中央与地方合理分工、科研教育推广紧密结合、公共部门与私人部门共同参与的多元化农业技术推广体系的运行制度；二是公益性机构不得开展以营利为目的的技术推广工作；三是建立科学施肥技术推广管理制度，禁止肥料生产、销售单位打着科学施肥的幌子，兜售肥料产品，坑害农民。
4.8建立肥害鉴定制度
一是肥害鉴定由事发地县级以上农业行政主管部门所属的机构负责并组织实施；二是对跨县、市的肥害鉴定，可由上一级农业行政主管部门受理；三是各级农业行政主管部门应当建立农作物肥料肥害鉴定专家库；四是组织鉴定的农业行政主管部门根据专家组鉴定意见，出具农作物肥料肥害鉴定书。
5小结
辽宁省是全国13个粮食主产省之一，特别是日光温室蔬菜面积和产量居全国第一，肥料使用量也逐年加大，但是对肥料安全使用缺乏有效管理措施和相关法律法规，应尽快建立完善的肥料使用管理制度，确保全省粮食安全、农产品质量安全和生态安全。
作者:于向华单位:辽宁省土壤肥料总站
