1 我国规划许可的特点
1.1 利益主体多元
在公有制和计划经济体制下，我国的城市规划与城市开发建设呈现出二位一体的特征。具体而言，我国是通过城市规划对建设项目进行空间落实的，其建设活动不存在多种发展的可能性。因此，对于这种由政府或单位实施城市规划的建设活动不能称为开发控制，而应称为规划实施。以政府、单位为主体的建设活动在城市发展中具有重要意义，特别是在规划选址意见书及用地规划许可阶段，政府或单位对重大基础设施、公共设施及保障房等公益性建设活动的规划许可与一般面向市场的开发活动的规划许可有着本质的不同。具体而言，建设活动由政府体制内部的调控机制进行协调，是技术性的问题;而面向市场的开发活动的规划许可实际上是通过调整土地开发权来实现控制目标，直接参与了社会资源的再分配过程，属于利益协调问题，需要通过各种制度性的程序来保障。然而，在市场经济体制下，尽管大部分的项目投资都来源于市场，但以政府、单位为主体实施的非营利性项目建设仍占有一定比例，如广州规划许可公示的案例数据中有将近23.62%的许可项目为非营利性的建设活动。由此可见，目前我国城市的规划许可并未针对不同申请主体的项目进行具体的业务分类，难以体现政府统筹项目和市场开发项目在行政许可方面的不同性质。
1.2 许可对象广泛
随着城市化进程的推进，建成环境管理工作日益重要，如广州近三年关于选址意见书和用地规划许可的申请案件增量不明显，但关于建成环境的建设工程规划许可申请案件数量显著增长。此外，由于建成环境涉及面广，开发控制的对象范围不断扩展，现行法律法规中也经常出现报经规划部门批准的规定，如增加消防楼梯、电梯的批准;对挖掘城市道路的批准;对改变建筑雨蓬、连廊等构筑物的批准;对改变住宅外立面的批准等，这些开发活动均符合行政许可的特征，已经被纳入建设工程规划许可的范围，并在规划许可中占有部分的比例。然而，尽管《城乡规划法》新增了《乡村建筑工程规划许可证》审批制度，但并未改变《城市规划法》确立的案例式规划许可制度( 由于新建建筑涉及的利益重大、程序复杂，适合进行案例式管理)，规划部门的工作重心和焦点仍停留在新建建筑的规划许可申请上，也并没有及时转变规划许可的审批思维，这主要体现在3 个方面：①对地下空间的开发缺乏分类，并未对地下商业与市政设施、人防建设进行区别对待，一些地下商业开发以各种名目混淆视听;②没有从规划许可的角度对用地功能的转换进行细分，规划管理难以适应实践需求，实际发生的项目数量与申请数量不成正比;③在小型开发活动中缺乏对相邻利益、公共利益影响的研究，如对于近年来出现的大量旧楼加装电梯的申请，由于缺乏规划许可的相关研究，规划部门的行政许可效率较低。由此可见，随着许可对象范围的扩大及规划许可申请内容的日益纷繁复杂，耗费大量行政资源的案例式管理已不适应当前规划管理实践的需求，重大项目的决策时间常被压缩，城市精细化管理成为必然。为此，新西兰对各种类型的开发建设活动进行细化，简化了行政审批程序，在许可申请报批时只需递交针对土地开发行为的申请，提高了行政效率;英国则通过开发规则将普遍性的开发活动从具体规划编制项目中抽离出来，由案例式管理转向通则式管理，以便于管理的公平、公正与公开。
1.3 许可程序单一
申请主体的不同决定了规划许可性质的不同，现阶段对建成环境管理的重视也大大拓展了规划许可对象的范围。然而，我国仍沿用以往针对工程管理的手段来进行规划许可的审批。例如，通过对深圳、广州、北京和上海4个城市规划许可程序的对比发现，这四个城市虽然对审批的时限要求有所不同，但都是从建设阶段的划分角度来对规划许可的程序进行分类，并未从规划许可的程序方面进行探索;此外，同一个建设阶段中所有的规划许可的程序并没有差别，这不但没有体现规划许可对象的申请主体与项目重要性的区别，也没有体现出对行政资源的有效分配。与深圳、广州等城市相比，香港和英国的规划许可程序相对快捷。香港将规划许可分为许可、限制和禁止3 类，许可类建设项目只要属于许可范围的，马上就可以进行备案式审批;限制类建设项目都需要经过研究与论证;禁止类建设项目则没有商讨的余地。英国把规划申请分为主要和次要两类，大部分次要的规划申请通过授权下放到次级地方规划当局，并通过简化的程序得到迅速处理，而主要的规划申请则必须通过协商、申请和公示等程序。随着改革开放的不断推进和分税制的不断完善，规划许可行政权力向市级以下的地方机关分权是必然趋势，也是对新的行政管理需求的适应。然而，对于地方政府推行的制度创新工作，国家需要承担一定的政治风险成本，因此为了减少这种成本，进行实质性的行政许可分类不失为一个较为现实的选择。由此可见，对规划许可的程序分类研究或将成为规划行政权力下放的依据。
2 行政管理角度的规划许可
2.1 规划许可的设定与利益主体相关
行政许可设定作为限制公民行为自由的手段，应当受到《宪法》的规制[8]，其正当性依据源自宪法第五十一条，1993 年《宪法》修正为市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，这意味着市场经济体制得到《宪法》的肯定②。随着我国从计划经济向市场经济体制转变，《行政许可法》的首要立法目的之一就是规范、控制行政许可设定。因此，行政许可的设定是定位于市场经济领域的。然而，由于市场经济存在失灵现象，当今行政法的功能更多地承载着如何让行政机关更好地实现公共福祉这一目标，有必要要求从传统的司法移至行政乃至立法角度来重新认识、解读行政法。从立法与行政的角度解读行政许可，行政许可不再是权利或义务的一面，而是作为政府规制的一种政策工具，其经济学定义是：规制是由行政机关制定并执行的直接干预市场配置机制或者间接改变企业和消费者的供需决策的一般规制或者特殊行为。
因此，行政许可最为本质的属性在于以公权的形式干预属于市民社会范畴的东西及属于特殊形态的私权范畴的东西。从计划经济向市场经济转变的过程中，规划行政权力在行政审批改革的实施进程中没有正确区分不同的利益主体，一些原本属于行政审批事项的项目，通过行政许可的设定，由市场来扮演政府统筹建设的角色，丧失了规划调整公共利益的功能。通过上述分析可知，建设活动是计划经济体制下政府实施城市规划的物质性活动的总称。实行市场经济之后，城市的建设主体多元化，政府统筹的建设活动面对的是公益性的规划建设项目，不存在市场利益问题，调整的是政府内部的关系，不受《行政许可法》的限制，因此其审批的性质应当限定为行政机关内部事务。通过追溯行政许可设定的立法、司法解读，明晰建设活动不属于行政许可的范畴，规划管理部门不仅可以通过内部程序提高行政效率，减免不必要的行政成本，同时也可以加强政府在统筹规划建设方面的协调作用。
2.2 规划许可的权利与许可对象相关
由于权利与义务的对应关系和交叉性，从《行政许可法》对行政许可做出的规定来看，针对不同的许可对象，将许可分为普通许可与特别许可( 以下简称特许) ③，其性质、功能和适用条件具有很大的差别。普通许可的目的是防止危险、保障安全和维护公共利益;而特许的本质是分配稀缺资源，实现收益最大化，这种出让的结果是受特许人获得了财产权利。因此，普通许可与特许的本质区别为是否授益行政行为。在普通许可的场合，行政许可机关对于具备许可条件和标准的被许可人没有拒绝授予许可的权力;相反，行政许可机关对于是否授予行政特许拥有较大的自由裁量权。对于特许，受特许人一旦得到许可，将会在相当长的时期内持续获益，法律因而对其权利的行使往往规定一定的条件，只有当行政相对方具备了这些条件时才可以行使该权利并从事相应的活动。特许既可以被理解为一种可以用来保护公共利益的规则，又可以被理解为私人利益集团寻租行为的产物。
因此，基于特许取得的许可是一种可以诉请保护的利益，适用于信赖原则。根据普通许可与特许的区别，可以明确《建筑用地规划许可证》和《建筑工程规划许可证》中针对不同对象的分类申请，包括特许与普通许可。然而，目前《城乡规划法》及各地地方性法规的许可程序都没有区分普通许可和特许的不同，如旧楼电梯的加建，规划部门的职责是审核消防、采光和通风等工程问题，然而许可对象的特殊性在于相关业主因电梯加建的成本和利益分配问题，在申请规划许可之前没有进行充分的协调和沟通，而是将利益协调的责任置于规划部门，使规划部门耗费了大量的时间与精力。而对于地下空间的开发，不管其开发模式是商业还是人防工程，都是有显著区别的，若是商业开发则构成特许，其容积率应计入用地指标，并应按照特许的权利与责任完善相关程序。由于普通许可和特许具有不同的法律属性，只有对规划许可对象进行细分，才能明晰其不同的权利与责任，这不仅有利于减轻规划部门的决策责任，也有利于保护申请者的权益。
2.3 规划许可的效率与许可程序相关
行政资源的有限性决定了行政效率是行政程序的一个基本价值，行政效率的提高则意味着行政程序成本的最小化。《行政许可法》关于行政许可的实施程序规定得比较详细, 但明确行政权力运行的基本原则、流程等专项规定的行政程序法至今仍然缺位⑤。在规划行政领域，《城乡规划法》作为实体法，对规划许可程序也没有作出详细的规定。国家法律、部门性法规在立法领域的空白使其远远不能适应行政许可的实际需求。如果将行政程序中的时间耗费作为一种与经济耗费有关的行政资源计入程序直接成本，那么规划许可程序的繁琐、效率低下对社会经济的影响则是难以忽略的，因此提高规划许可的行政效率是行政改革的主要方向。规划许可行为在实践过程中形成了较为复杂的类型，特别是在建成环境的管理阶段，许可对象越来越广泛，对有些行政许可行为( 如构筑物加建、外立面改造等小型开发活动) 完全可以设置简易程序，这既有利于提高行政效率,又有利于节省行政相对人的成本。此外，对于具有重大影响的规划许可项目，如果仓促决策将对城市造成难以估量的损失，因此应该对听证、公示等程序的实施有明确的规定，从而保护公共利益及相关主体的利益。权力下放也是提高行政效率的有效手段之一，然而分权程度可能会随时间而变化，因此随着现行政策框架和政治环境的变化[15]，在任何时候都必须根据城市实际发展状况和阶段，以及规划许可程序的分类进行不同程度的权力下放。
3 规划许可的分类
通过对规划许可对象的数据进行研究分析发现，规划许可的类型、性质随着城市化进程的推进和经济的发展而不断变化，为适应规划许可行政的需要，规划许可的项目管理宜从目前单纯按建设阶段分类管理的办法，逐步向按项目利益主体与项目重要性相结合进行分类许可的管理办法转变，并改进现有的许可程序。
3.1 按利益主体分类
按利益主体进行分类的首要任务是区分建设活动与开发活动的异同，区分内部协调的行政认可与外部法律管理的规划许可的不同，将小型开发活动纳入规划管理范畴，并明确规划许可的内容，如明确行政认可、默认许可或规划许可的范围。
3.1.1 行政认可
通过对规划许可利益主体的数据分析发现，选址意见书的申请主体并不包括开发商和个人。《城乡规划法》规定，只有划拨用地提供了国有土地使用权才需要申请选址意见书，而从计划经济时代延续下来的选址意见书已经脱离了行政许可的基本范畴。从某种意义上看，选址意见书的实质相当于一种规划或计划，而并非行政许可。在《建设用地规划许可证》与《建筑工程规划许可证》申请阶段，有部分以政府、事业单位为申请主体的项目，如保障性住房、安置房;教育、医疗、行政办公和体育等公共设施;大学城、亚运城、汽车城、港口和会展中心等国家、省属重点工程项目，这类公益性项目应该归类为内部协调的行政许可范畴。而在日本，以国都道府为开发主体的开发、具有公益性目的的基础设施和公共设施等的开发( 如铁路、 医疗设施的建设)以及土地区划整理事业等是不纳入开发许可范围的。因此，为加快城市建设步伐、提高行政效率并理顺政府部门之间的关系，建议对选址意见书及部分以公共利益为目的、以政府部门及事业单位为申请主体的项目实行行政认可制度。而认可制度与许可制度又有所差别，认可制度是简化行政许可的程序、环节和要求，变外部法律管理程序为政府内部的协调程序，明确实施者的责任，是提高城市规划实施效率的有效手段。
3.1.2 默认许可
开发活动的范畴很广，但是部分开发活动并没有构成对公共利益、相邻利益的影响，并不符合《行政许可法》对许可对象的设定，因此对一些可能构成开发行为但无须许可的活动应予以明确，从而使每一类型的开发活动都被纳入法律管理范畴而又能提高行政效率，这类许可被称之为通则式管理。例如，英国对这一类开发活动的管理方式是编制《一般开发规则》，明确谁具有被许可的开发权(Permitted DevelopmentRights)新西兰是将开发活动分为6 类，其中允许开发活动仅限于小型的土地开发利用活动，提交申请即可获得《开发活动符合规划要求证书》(Certificate of Compliance);日本则限定开发面积在1 000 m2 以下的开发或在三大都市圈建成区( 城市化促进地域) 开发面积在 500 m2 以下的开发无需申请许可。我国应借鉴这些国家的经验，进行通则式管理的研究和探索。
3.1.3 规划许可
《行政许可法》虽然规定准予设立行政许可的事项，但仅仅为原则性的宽泛论述。《城乡规划法》对《建筑工程规划许可证》的申请对象作出规定，而随着城市开发与建设环境的复杂化，这个规定已经远远不能适应实际规划许可的需要，因此对符合行政许可特征的开发活动进行定义非常重要，《城乡规划法》以及地方性的规划法规都需要进行修改并作出详细规定，从法律的层面限定规划许可的范畴。
3.2 按许可对象分类
对规划许可对象进行细分，在法律上厘清规划部门、申请者和利益相关人的法律责任，是实行法治的重要举措。本文通过对规划对象的数据分析，结合《行政许可法》的普通许可和特许分类方法对许可对象进行行政法分类。
3.2.1 特许
由上述分析可知，特许的本质是分配稀缺资源并从中获益，主要包括个人住宅、商业、商业住宅和厂房等新建筑的开发;地下商业、车库的新建;增加面积及改变容积率的改建、扩建;不同用地类别的功能转换等。这些开发活动均符合特许的条件，应在地方性的规划法规中予以确认，明确相关主体的公众参与、听证、行政复议、上诉及利益补偿等权利，同时也对规划部门的自由裁量权形成制约，防止权力的滥用。
3.2.2 普通许可
尽管新建建筑、地下空间和用地类别的功能转换获得了土地开发或再开发的权利，但特许还有一个重要的特质是开发者从中获益，因此对于公共设施类( 教育、医疗、行政办公、民政、社区中心、体育和宗教等)、保障性住房和安置房等公共性住宅、地下人防和市政设施，以及同一用地类别的功能转换，均应属于普通许可的范畴。此外，一些小型的开发活动，如增设电梯、楼梯和消防梯等附属设施，配套连廊、平台和门亭等构筑物，外立面修缮，不改变原有功能的拆除、重建、装修，以及场地、园林、绿化和围墙建设等，均属于普通许可。对于这些类型的普通许可，可以编制专项的规划许可条例，为规划权力下放的决策提供依据并减轻行政压力。
3.3 按许可程序分类
根据规划许可的对象特点及其在法律上的属性，可将其分为普通许可和特许，但这个分类并不能决定许可程序的简单或复杂。规划许可程序主要取决于专业决策的难易程度及对利益相关者的影响程度，而许可程序的分类也是规划行政权力下放的依据。根据《行政许可法》及国外规划许可制度的经验，建议将规划许可的程序分为以下3 类。
3.3.1 简易程序部分规划许可
被视为简单的或轻微的许可，如构筑物、外立面改造和场地改造等，规划管理人员根据专业规范、法律条文和管理经验可以作出判断而无需集体决策，对于这类规划申请可以通过行政分权下放到地方规划管理机构进行审批，或者通过简化程序由市级规划部门集中审批。规划许可申请同时涉及到文化局、环保局、市政园林局、市交委和消防局等部门，申请者往往奔波于不同部门之间。为了提高行政效率，《行政许可法》第二十六条规定了方便当事人办理行政许可的若干制度, 主要包括统一受理( 即通常所说的一个窗口对外)、统一办理( 即并联审批)、联合办理和集中办理( 即一站式审批) 等，这些措施对提高行政效率起到很大的作用。然而，应该明晰的是，上述措施并非施行相对集中行政许可权，不属于行政许可的程序范畴，因此并不能归到简易程序中。
3.3.2 一般程序
对于一般的规划申请，可根据规划或开发控制条例作出决策，包括大部分的建设用地规划许可，由于控规编制为建设用地规划许可提供了开发控制的依据，许可的程序主要集中在规划部门内部的讨论和审查;对于建设工程规划许可中的功能转换和新建地上、地下建筑，以及新建市政设施、旧楼电梯安装等，这类申请往往需要征求环保、工商、文化和消防等其他部门的意见，且具有很强的地方性，区级、街道级规划部门更了解项目申请的具体情况，这类申请可以部分下放到地方规划局。一般程序的规划许可应设置公众参与，使公众获得知情权，并保留市级规划机构的抽查与否决权力。
3.3.3 复杂程序
第三类是重大基础设施、公共设施和重要地段的开发与再开发的许可程序，在其申请过程中可能对原有的规划进行修改。因为这类项目的决策是非常困难的，决策过程也很冗长，需要进行多轮的专家论证和公众讨论，因此应预留充足的时间，由市级规划局进行协调，经由规划委员会进行决策并上报省建设厅进行备案，保留省级部门的抽查与否决权力。
4 结语
关于规划许可的分类探讨，其根本目的在于厘清规划许可的设定范畴，改进许可的程序，将主要的精力放在重要的规划申请上，对次要的开发活动进行高效的简化审批。同时，也根据许可的分类在行政与法律上厘清规划部门的责任与权力，给予申请者应有的利益保障。
