摘 要 随着我国经济体制改革及社会主义法制建设的深入进行，政府在日常的行政工作中面对日益繁杂和新颖的法律事务无法独立处理，急需政府法律顾问的设立。但目前我国政府尚缺乏一套完整的法律顾问制度，政府对担任政府法律顾问的律师重视程度已及律师对政府法律顾问工作的积极性等方面存在诸多问题，还需要进一步完善。为此，本文结合对政府法律顾问的认识以及一些经验，就目前律师担任政府法律顾问的相关问题进行浅析。
关键词 政府法律顾问 法制建设 体制改革
作者简介：黄少春，河南国银律师事务所。
党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，全面建设社会主义法治国家进入新的历史时期。由于政府是行政执法机构，加之我国历有“以吏为师”的传统，在法治国家、法治政府和法治社会建设过程中，法治政府建设是关键。党的十八大明确要求到2020年全面建成法治政府，因此法治政府建设面临的时间紧，任务重。
在建设法治政府的过程中，律师具有十分重要的作用。本文拟从律师担任政府法律顾问的现状及困境、政府聘请律师担任法律顾问的必要性、关于政府法律顾问的思考和建议三方面，探析政府顾问律师的相关问题。
一、 律师担任政府法律顾问的现状及困境
（一） 律师担任政府法律顾问的现状
1. 从数量上看，政府聘请律师担任法律顾问数量较少，有的根本没有聘请。
2. 从作用上看，现有法律顾问俗称“三形顾问”。有的政府部门聘而不用，法律顾问仅仅是一种摆设，一个名头，属于“诉讼形”与“安抚形”法律顾问，只有极少数法律顾问能参与政府重大事项论证、规划与决策，没有发挥应有的作用，以致浪费和闲置法律顾问资源。
3. 政府聘请法律顾问程序有待规范。没有将执业经验丰富、法律知识渊博的律师聘请为政府法律顾问。选聘律师人才也没有按照其专长的领域予以甄别，没有真正的做到用人唯才。同时，政府要求法律顾问无偿提供法律服务，也是一种缺陷。
（二） 律师担任政府法律顾问面临的突出困境
1.领导指示与律师的法治信仰。作为政府法律顾问，律师有义务为领导决策出谋划策；作为法律人，律师当然不能简单迁就领导指示。然而，领导指示与律师的法治信仰不可避免地会产生一定程度的冲突，而这种冲突最容易导致的结果是：要么，律师被迫按照领导指示修改法律意见；要么，行政机关置律师意见与一旁，按领导意见办理，律师的法治信仰在领导指示前面，显得微不足道。政府法律顾问经常会被行政机关要求多次修改法律意见。
许多地方政府及其部门对法律顾问的作用存在偏颇认识，有的认为法律顾问的主要职责是维护政府及其工作部门的利益，有的认为法律顾问的主要职责是为政府的行政决策涂脂抹粉，有的甚至认为法律顾问严格按照法律规定提出的法律意见会影响行政效率，有些认识导致政府对其聘任的法律顾问往往“顾而不问”、“问而不听”。有的法律顾问也未恪守职责，在提出法律咨询意见时只是一味的迎合领导，导致法律顾问的法治信仰荡然无存。
2.地方发展大局与法律的实施。行政机关认为“地方发展大局”就是公共利益，即便发现有违法建设的事实，出于保护公共利益的需要，也可以不责令停止施工。有些律师也为政府机关出具了这类法律咨询意见。然而，认为责令停止违法施工影响地方发展大局，损害地方利益，就是损害了公共利害是有失偏颇的。国家利益是最高的公共利益，有行政不作为的方式，违法保护地方利益，其实质就是牺牲国家利益。
二、 政府聘请律师担任法律顾问的必要性
随着我国经济的快速发展，对外开放程度不断扩大，社会对政府工作的要求也越来越高，依法行政、建设法治政府成为当前各级政府工作的重要目标之一。政府不但要依法处理繁琐的日常行政事务，同时还要作为民事主体参与一些经济活动。当有限的政府资源面临广大的社会群众时，政府工作往往会因为各种原因而顾此失彼。在这种情况下，一方面政府工作面临着日益增多、日趋复杂的法律事务；而另一方面政府法制部门已经远远不能满足政府工作需求，需要另外的法律专业人士来提供服务，政府法律顾问应运而生。政府法律顾问的必要性，主要体现在以下两点上：
（一） 政府民事法律风险的预防，需要律师的专业化服务
“世纪巨蛋”之下，被掩盖起来的是一起“世纪诈骗”案，巨蛋只是来自台北的“自由设计师”赵明的圈钱道具：赵明与北京大业文化娱乐有限公司总经理范某合谋诈骗国家资产，以所谓“巨蛋”创意，让镇江市政府先支付1000万元设计费；后又以赵在英属维京群岛设立的中国巨蛋股份公司与当地政府“合资”，共同投资建设该项目，在建成钢架外壳后，却将剩余资金全部挪为己用。至此，镇江政府近亿元损失，却至今无法挽回。据当年任职镇江市政府法律顾问的毛依星律师介绍，其在巨蛋项目动工前，曾就合作项目提出三点书面的法律意见，警示该合作项目存在严重的法律风险，但却最终没有得到采纳。
城市现代化发展过程中，地方政府打造自己城市品牌，建标志性建筑来树立城市的形象本没有错，但是，为了博得“眼球”效应，贸然行之，置法律风险于不顾，正如镇江政府那样，这种冒进行为，带来的将是国家的财政损失，损害的是社会公众的共同利益。 （二）政府行政法律风险的预防、减损，需要专业律师介入
政府是最主要的执法主体，其行政行为较容易面临两个问题：一是违法行政或称不规范的行政，这是指行为直接违反相关的实体规范或程序规范，具体表现为越权行为、滥用权力、渎职等；二是不当行政，这是指行为虽然符合现有法律规范，但是却明显不符合社会道德，无法满足社会民众基本的期望，这类行为较常发生在行政裁量权的行使过程中。
政府违法、不当执法行政将会产生一系列的后果，我们将这些后果统称为行政固有的法律风险。政府行政法律风险是指政府及其公职人员因其自身行政行为不规范或者违背基本的公正道义，从而引发的不利法律后果的可能性。这种可能一旦发生，将造成以下后果：
首先，国家法律权威将会大大受损。政府作为国家的执法部门，职责在于通过践行法律来维护社会秩序、实现法律正义，这也是国家倡导依法治国的基本体现。而这些非法的、不当的行政行为中，前者直接违背法律制度或逾越法定程序等；后者虽然形式上不违法，但是却违背了法律的实质正义。
其次，将会导致政府公信力的流失，这也是最严重、致命的后果。当政府非法行政的事件屡屡见诸报端，当政府行政行为已经不再代表民意、实现民意，甚至公然背离民意，那么，政府将会逐步丧失其在民众心中“衣食父母”的地位，成为一种公权保护下的“恶”，其行为将不再为民众认可，其公信力也将岌岌可危，最终也将陷入一场“信任危机”之中。
三、 关于律师担任政府法律顾问的思考和建议
思考政府法律顾问的困境，结合其必要性，如何进一步推行律师担任政府法律顾问，是值得我们思考的问题。为促进政府法律顾问充分履行职责，行政机关要保证政府法律顾问的主体独立性。
综上所述，笔者从以下几方面提出对完善政府法律顾问制度的几点建议：
1. 政府应对法律顾问的聘请和使用形成常态化的制度，不宜经常变换法律顾问。政府法律顾问应当相对固定和连续性，在需要的领域选择最有经验的律师，发挥律师工作者的专长为政府提供法律服务。通过设立法律顾问团方式，为法律顾问提供便利、创造条件，实现政府法律顾问工作的常态化运作。建立有效运转机制，在重大决策、重大投资、重大项目建设、重大事项实施等先期论证时需邀请法律顾问参与，及时听取法律顾问意见建议。
2. 拓宽政府法律顾问的服务领域。政府法律顾问工作内容应进一步拓展，将由原先单一诉讼和涉法涉诉事件处理转向为政府经济和社会管理创新提供多方面、多角度的法律服务。法律顾问应当对政府重大项目包括工业、商贸、城建、科教等投资涉及法律框架，起草相关法律文书，同事也可以参加政府的招商引资等大型项目工程的谈，并出具合同、协议等法律文件的文本。
3. 完善政府法律顾问聘任制度。行政机关聘任法律顾问，应当采取由律师主管部门推荐，实行公开、公平地竞聘上任，按照预先设定的法律顾问聘任条件及法律顾问的人数，确定聘任人选，颁发聘书，并报市政府法制办公室和市司法局备案。政府法律顾问每届聘期应在聘任合同中约定，一般约定几年为一个周期。
4. 完善政府法律顾问日常工作经费保障制度。政府部门聘请律师作为法律顾问，实行有偿聘用制度。法律顾问依律师收费标准协商确定合理报酬，由政府出资购买专业法律服务的新形式，让政府法律顾问成为打造法治政府，建设和谐社会必不可少的法律力量。
总之，法律顾问是政府决策的智囊团，是政府防空法律风险的安全卫士，是政府与社会产生纠纷时的“灭火器”，是政府工作得以顺利开展的保驾护航者。建立政府法律顾问制度，是充分发挥律师在法治政府建设中作用的一项重要举措，也是推进政府法制化建设的重要内容。在这里，我们也呼吁政府明确法律顾问进行定位，让法律顾问的专业化服务得到应有的重视。相信在不久的将来，会有更多的优秀律师担任法律顾问，参与到政府法律事务中来，为推进我国政府依法行政、建设法治政府做出应有的贡献。
随着世界经济一体化的不断发展，需要我国政府不断提高法制工作水平、依法行政水平，为发展外向型经济创造良好的投资环境和树立良好的国际形象。贯彻法治政府理念，促进政府依法行政水平，防范政府工作的法律风险，政府法律顾问在这其中的意义是毋庸置疑。律师担任政府法律顾问有助于提高政府工作的合法性、合理性与可行性，为推进我国政府依法行政、建设法治政府做出应有的贡献。
