摘 要 党的十八届四中全会明确提出了全面推进依法治国的总目标，并确定了深入推进依法行政和建设法治政府的重要任务。依法行政作为依法治国的重要环节， 同时也是依法治国的基础和关键，只有得到各级政府的全面坚持，才能尽快达到十八届四中全会要求的目标。本文以基层政府与笔者的所见所闻为出发点，指出基层政府在依法行政中面临的主要困境，并提出相应的改善措施。
关键词 基层 依法行政 依法治国
作者简介：闻倩，云南大学法学院法律硕士专业，研究方向：宪法与行政法。
基层政府作为为人民服务的第一线，与人民群众联系最为紧密，所以坚持依法行政对基层政府来说非常重要，基层政府是否坚持依法行政及执政好坏直接关系到党和政府在广大人民群众中的形象和威信。随着法治社会进程的发展，基层政府的执政水平也越来越高，但是我们也要意识到部分地区的基层政府与领导在贯彻依法行政中也面临一些问题和挑战。因此我们需要及时找出这些问题并提出解决办法，提高基层政府的执政能力。
一、基层政府在依法行政中存在的问题
（一）重人情轻法律，无视法律程序
以笔者所在的乡派出所办理身份证为例，本来办理身份证是一件非常简单的事，按照规定的流程，既不复杂也不麻烦。但事实是如果你想办个身份证至少要去派出所三次以上，工作人员才有可能理睬你。如果你认识他们也就是俗称的有关系，则就不一样了，他们很快为你办好，这些口口声声宣扬为人民服务的工作人员完全没有程序概念。在部分基层政府工作人员的观念中，所谓法治就是指用法律来控制和统治老百姓，法治的对象只包括群众，他们忘记自己也是群众中的一员也要受到法律的约束，而且比普通群众要承担更大的责任。
依法行政要求行政人员在执政时必须严格依照法律为根据，行政机关要坚持在法律面前是人人平等，而不是亲属朋友至上，不能重人情而轻法律。法律并不是摆设，它应该切切实实用在执政过程中，让行政人员感受到它的威力，让人民感受到它的平等和合理。如果法律得不到遵守，那法律还有何存在的意义呢？如果行政人员带头违法，那该让人民如何去相信法律呢？如果执政不按照规定的程序，那社会何来的秩序呢？
（二）执法人员素质不高，存在暴力执法等不文明行为
以城管执法为例，近几年电视网络等各种媒体不断曝部分地区的城管暴力执法现象，比如广州天河黄村的小贩遭城管殴打血流一地、湖北监利县城管队在执法中与商贩发生口角并殴打一名过路人、苍南县灵溪镇城管人员执法时将拍照男子打伤并引发与群众冲突事件等等。近年来，在一些城市，城管与小贩的矛盾日趋尖锐，各级政府官员的也应思考为何此类暴力执法事件层出不穷，怎样才能根治类似的不良执法行为，缓和执法人员与大众的矛盾。行政人员作为法律的执行者，作为人民的代表，作为社会的管理者，在执法中出现种种的不文明现象都会损害人民对他的信任。一个思想道德素质高的执法者不会随便将群众踩在脚下，或者肆意殴打，更不会对一个行使监督权的拍照公民施加暴力。由此可见，在基层政府中存在少数道德素质水平较低的行政执法人员，要想实现依法行政和依法治国的目标，就必须提高基层政府工作人员的整体素质。
（三） 缺乏有效的法制机构和监督机制
根据国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》的要求，各级人民政府都要切实加强法制机构的建设，充分发挥其在政府机构依法行政方面的重大作用，而且政府要为法制机构开展工作创造必需的条件。目前，由于部分乡镇政府缺乏有效的法制机构，导致了乡镇依法行政的有些工作无法落实，比如规范性文件无人进行合法性审核和重大行政行为无人提供法律意见等等。除了健全的法制机构，完善的监督机制也是实现依法行政的必然要求，但是在实践中对基层政府的监督还存在着不足，比如部分行政执法监督只是流于形式，效率低，而且没有形成系统化的监督机制。内部监督通常是一种事后结果监督，缺少过程监督，导致一些违法行政行为得不到有效的预防和控制。老百姓持有的“民不惹官，监督是给自己找麻烦”的观点也在一定程度上阻碍了依法行政的进程。
（四）腐败之风盛行
（五）人民群众的法律意识淡薄
由于基层群众的受教育程度普遍较低，了解的法律知识有限，所以部分群众法制观念淡薄，这加大了基层政府的执政难度。群众依法维权的意识较弱，某些时候信访不信法、信闹不信理。很多案件本可以通过诉讼途径解决，但是有些群众却到信访部门上访，当信访部门根据法律表示对此无权受理时，群众就认为是接访机关不负责任而越级上访或采取其它不合理行为。一些上访群众缺乏公正的心态和理性的精神，常年不断上访，甚至有的已经成为专业上访户。少数信访者认为只要尽力把事情闹大，上面就会重视，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的手段在实践中屡试不爽，并被更多信访人所模仿，有些群众在上访过程中越来越过激。由于缺乏法律意识，基层群众把本来简单的事情复杂化，影响社会稳定，造成不良影响，所以说群众法律意识淡薄也是现在基层政府在依法行政中面临的主要困境之一。 二、针对基层政府依法行政中问题的解决办法
（一）加强基础教育，增强依法行政观念
针对上述提到的部分基层政府工作人员法律观念不强，执政过程中重人情轻法律和无视法律程序的问题，笔者认为最基本的就是要加强基础教育，多宣传法治理念和法治思想，增强他们的依法行政观念，让行政人员在执政过程中能够谨记他们的身份，谨用他们的权力，树立法律面前人人平等、制度面前没有特权的意识，用法治代替人治。让各级领导和工作人员明白法律的权威性和重要性，并做到带头遵守法律和依法办事，不得无视法律规定，违法行使权力，更不能为一己私利而徇私枉法。通过加强法律教育，确保基层政府的领导权不能大于法律，真正做到依法行政。
（二）提高执法人员的法律素养和思想道德素质
我们古人常说“为政以德”、“德法并举”，“德”作为一种道德要求和规范人们行为的重要手段，对我们自身和社会都有重大影响，依法治国虽然重视法治建设但也绝不能忽视道德建设。针对前面提到的，在实践中存在很多暴力执法和其它不文明执法现象，要想解决这些问题，就必须从源头上根本解决，最好方法就是提高执法人员的法律素养和他们的道德素质。应该根据中央关于《公民道德建设实施纲要》提出的要求，行政执法人员要重视自己的思想道德修养，并通过外界社会舆论监督和开展自律等一系列措施，督促执法人员自觉学习法律知识，尤其对本部门的法律知识更要精通。提高整个行政执法队伍道德水平，我们也可以从选拔体制上采取一些措施，比如更加关注他们的品质而不是学历，关注他们的道德而不是背景，优胜劣汰，让法律素养和道德水平高的人能够脱颖而出。
（三）加强基层法制机构建设，提高行政管理效能
针对某些乡镇政府缺乏有效法制机构的问题，解决措施就是加强基层政府的法制机构建设。乡镇政府可以根据情况成立自己的法制工作室，主要负责指导政府的依法行政工作，制定工作计划并组织实施，为本单位依法行政依法管理提供法律咨询和建议，指导依法完善村规民约和工作制度。同时组织培训专门的法律人员，完善法制机构的组成人员，并通过减少其它部门没必要的开支来加大对法制机构的经费保障力度，改善办公条件和配置专业的设备，使其能充分在政府工作中提供专业的法律意见，同时执法人员也要充分听取法治人员的合理建议。基层政府在一些涉及本地区重大的行政决策和执法事项决定等办公会和专项会议中要确保法制人员的参与，制定规范性文件或者作出重大行政许可、行政处罚等行政行为之前要交由法制机构进行合法性审查，这样才能尽量减少基层政府的不合理不合法的行政行为，提高行政管理职能，确保能够做到依法行政。
（四）加强监督
对于普遍存在的行政腐败现象，解决办法就是加强监督，强化监督制约机制，这也是依法行政的有效保障。我国是人民民主专政的社会主义国家，各级行政机关及其工作人员的权力是人民赋予的，人民是国家的主人，所以政府必须受到人民群众的监督。要高度重视舆论监督作用，切实保障监督人的合法权益。此外要明确行政问责制度，对于不履行、违法履行和不当履行行政职责的人员必须给予行政问责和相应处罚，加强对基层行政人员的管理和监督。对于行政机关滥用行政权力的执法行为，必须通过过法定程序予以纠正，对于造成的损失必须按国家赔偿法的相关规定进行赔偿。通过加强对基层各级领导及工作人员的监督，减少其滥用职权的几率，切实做到维护广大人民群众的根本利益，使群众看得到、体会得到、享受得到全面从严治党的成果，从而推进我国依法治国的进程。
（五）宣传法律，提高群众法律意识
针对依法行政中基层群众法律意识淡薄的问题，最好的解决办法就是在日常工作中加大对法律的宣传力度，做好普法工作，将法律有机地融入群众的生活之中，在形式上注重多样性和趣味性，提高人们对法律的兴趣并明白法律的重要性。可以通过新闻媒介、免费送报、法律知识竞赛、召开大会等形式宣传相关法律法规，也可以开展送法下乡、送法进农户等形式的法律宣传活动，让群众知法懂法，进而守法。同时也要进一步发挥基层法律工作者的作用，在为群众进行法律服务和调节矛盾纠纷中，以案说法，普及法律知识。基层政府工作人员要妥善处理群众提出的问题及群众间的矛盾，对不断信访的人说政策、讲法律，引导他们依法维权，理性信访。提高群众的法律意识，使广大人民群众对法律重要性的认识进一步提高，学会用法律武器保护自己的合法权益，有利于基层政府提高工作效率，建设法治政府，也有利于提高人民生活水平，促进社会的和谐稳定。
