审计义务教育免费
农村义务教育免费后出现的问题，凸显现有教育体制的诸多弊端完善农村义务教育资金的使用、管理和监督体制，将是一个长期的过程
2008年秋季，随着中国城市实行义务教育阶段全部免收学杂费，中国将正式步入“免费义务教育”时代。此前一年，中国农村已经率先实行义务教育免费。 在这个过程中，社会各界也存在种种疑虑。诸如免费后各级政府能否确保必要的财政投入？如何从体制上禁绝教育乱收费？义务教育的质量会不会下降？原有数百亿元教育负债如何化解？ 近日，国家审计署的一份审计调查结果，给出了上述问题的部分答案。 7月4日，审计署在其官方网站上公布了一份题为《54个县农村义务教育经费保障及使用管理情况审计调查结果》的公告（下称《公告》）。《公告》称，农村义务教育免费在取得成效的同时，部分地区还存在“一边免费、一边乱收费”、“挤占挪用教育经费”、“基层义务教育投入减少”等诸多问题。 《财经》记者注意到，2006年正是中国西部农村免除义务教育学杂费的第一年。到2007年上半年，中国各地农村义务教育已全面免费。据审计署官员介绍，此次审计调查就是为了及早掌握各地执行义务教育免费政策的进展，尤其是中央财政资金的使用现状。 边“免费”边“收费” 收费的理由可谓五花八门。有的是以捐赠、赞助名义变相收费，有的则以收取补课费、课外培训费、考试费、考务费、借读费、择校费、热饭费、饮水费、单车寄存费等为理由。而代收费主要体现为收取教辅材料、保险、校服、体检、疫苗等费用。 农村义务教育全面免费的同时，还存在如此大范围的“收费”现象，症结何在？ 农村义务教育免除学杂费始于2006年。当年实行的“农村义务教育经费保障机制改革”，主要包括四项投入：一是全部免除学杂费，免费后的缺口由中央和地方分担；二是大幅提高中小学公用经费标准，具体投入由中央和地方分担；三是中央和地方出资，建立校舍维修改造长效机制。四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制等。 其中前三项政策，中央和地方分担的比例非常明确。以第一项免除学杂费的补助为例，对西部地区省份，中央承担80％，各省承担20％；对中部地区省份，中央和地方的分担比例为6∶4。但惟有第四项“教师工资”一事，至今尚无明确的投入政策和分担比例。 由于中国农村义务教育长期缺乏财政支持，数十年来农村中小学经费捉襟见肘。在现实中，由于农村教师工资太低，或者师资不足，须聘请代课教师，一些学校就从学杂费中拿出一部分用于给教师发工资或补贴。全面免除学杂费后，农村教师的实际收入实际上下降了。这是决策者始料未及的。 改革后，一方面教师实际收入下降，一方面改革方案中对保障教师待遇缺乏明确政策，这在客观上就造成一些学校为确保教师待遇不降低，以收取其他费用来弥补缺口。这至少是农村义务教育“边免费边收费”的一个深层原因。 审计署行政事业司司长鲍国明在接受《财经》记者采访时指出，逐步完善教师工资的保障机制，是农村义务教育经费保障机制改革的重要内容。如果各级政府在这方面的投入不到位，学校“就只能从别处想办法”，“目前制度上确实还存在一些问题”。 原安徽省教育厅副厅长、现任安徽省政府参事胡平平认为，“教育乱收费”，究其原因，既有基层财政拮据、教育投入整体偏少的问题，也有现有义务教育学校预算制度建设不足的问题。过去农村中小学的收支长期缺乏监督，免费后，虽然中央和地方增加了投入，但缺乏有效的制度遏制“乱收费”的惯性。 事实上，据《财经》记者了解，目前，中小学教师的标准工资按照事业单位管理和发放，但此外的津贴、补贴并没有也不可能有统一的标准。往往是各地政府按当地财力决定，因此区域、城乡差别相当大。这也是“农村义务教育经费改革”中教师工资保障政策未能明确的主要原因。 长期从事教育管理的胡平平分析认为，农村减免学杂费后，财政收入较高的地方，教师工资和津补贴都由财政支付，收入与公务员接轨。但有些县市财力有限，难以给教师发放津补贴。这使一些学校收取“补课费”，以保教师待遇不降低。 审计署行政事业审计司司长鲍国明对《财经》记者表示，除了上述原因，农村义务教育历史欠账较多，也是学校“一边免费、一边乱收费”的原因。 据上述《公告》，2005年底上述54个县农村义务教育阶段中小学校负债余额为28.72亿元。截至2007年6月底，已偿还债务8.63亿元，但同期又新增债务6.79亿元，尚有负债26.88亿元，平均每县4978万元。 挤占挪用之忧 《公告》显示，在接受审计调查的54个县中，高达46个县的中小学校和教育、财政部门共挤占挪用公用、校舍维修改造等专项经费1.15亿元。从违规县的比例看，占全部被审计县总数的85％。《公告》由此判断：“挤占挪用农村义务教育专项经费的现象比较普遍。” 审计署行政事业审计司司长鲍国明在接受《财经》记者采访时指出，财政投入的钱必须专款专用。这次改革所涉及的“两免一补”资金、农村中小学校公用经费、校舍维修改造经费及教师工资，都有不同的来源渠道、补助标准、具体的分担比例，并且规定了明确的用途，不能相互挤占。 如“两免一补”资金和农村中小学校公用经费，是保证学校的正常运转和教学需要的，就不能用来发放工资或用于基建、偿还债务；有些学校的校舍不足，或危房急需改造，那么中央和地方安排的这部分资金，就不能用于其他方面。 但由于农村义务教育历史欠账较多，加上个别地区经费的分担责任还没有完全落实到位，同时县级财力有限，有些经费没有完全到位或到位不及时，造成了相互挤占和被挪用。 这三类挤占挪用之所以值得关注，是因为这三种支出都并非用于教育本身。目前尚不清楚上述所谓“偿还债务”是否属于“普九”债务；至于其他两项，则完全属于侵占教育专项资金。尤其是一些教育主管部门把本应补助学校的1017万元专项资金充作日常办公经费，完全违背了中央免费义务教育的初衷，也显示出义务教育拨款体制的巨大漏洞。 据《财经》记者了解，在接受审计调查的54个县中，有的教育主管部门竟然挪用50万元教育专项资金用于盖办公楼，最恶劣的甚至私分教育经费。这类问题已引起国务院领导和教育部的高度重视，目前有关责任人已移交相关部门调查处理。《公告》同时显示，在被挤占挪用的1.15亿元中，用于教职人员经费的共计6513.51万元，占56.7％，是挪用经费的主体。这说明，目前农村中小学教师待遇问题尚存在一定投入缺口。
据记者了解，此次农村义务教育免费，中央对地方的补助是按免费前各地上报的正式教师和学生数为基础，并不包括代课教师，甚至也未考虑义务教育免费后重新返回学校的学生数，这些教师和学生的成本无从开支。这可能是教育专项经费被挤占挪用的一个原因。 据胡平平分析，中部省份一些偏远地区的农村学校，长期大量聘用一些特定学科的代课教师。由于这些“代课教师”缺乏正式编制，他们的收入没有固定合法的来源。这种农村教师的“结构性缺编”，就造成了一些学校“乱收费”，或一些地区“挪用公用经费”来发放教师的工资和津补贴。 所谓“结构性缺编”，是指有些地方语文、数学课程的教师太多，但英语、音乐、体育、美术等教师短缺。在现有教育管理体制下，校长无法辞退过剩的、具有正式编制的教师；而迫于教育竞争和家长的要求，学校只能聘用代课教师，去教授上述师资短缺的课程。 在义务教育免费前，这些代课教师的工资，学校可从杂费中支出。但免费后，学校完全失去了收入来源。为了确保一些课程的师资，有的学校就选择从上级拨付的学校公用经费上“打主意”。而公用经费按其本意，应用于义务教育学校的日常运转，不能用于教师工资。 对此，教育部教育发展研究中心副主任韩民认为，整改的关键是严格执行新《义务教育法》，分析问题的深层动因，从制度上予以解决。对审计发现的诸多问题，中央决策者应严格甄别。 “如果挤占挪用是为了解决教师工资，那就应完善政策，切实提高教师待遇。如果是用于不正当用途，就应依法惩治，决不姑息。”他说。 教育内部改革势在必行 至此，全国为实现农村义务教育免费所支付的成本，由原定五年内投入2182亿元增至2652亿元，未来有望继续增加。与此同时，2007年底中央决定用三年时间，清理化解现有500多亿元农村“普九”债务，并对首批14个试点省份给予“适当补助”，截至目前，中央财政已投入超过210亿元。 虽然近年来中央和地方财政增加了巨额的财政投资，但农村义务教育依然困难重重，这不能不引人深思。 此次审计调查表明，全面免除学杂费后，中国义务教育出现诸多新问题。诸如一些农村教师实际收入有所下降，而学校需要的“临时聘用人员”失去收入来源；教师工资由县财政统一发放后，如何激励公立学校教师的积极性等，都是决策者必须解决的难题。 同时，由于农村义务教育长期未纳入财政预算，现存教育投入管理和监督体制也存在诸多漏洞。专家预计，审计所发现的上述种种问题，短期内不会消除，完善农村义务教育资金的使用、管理和监督体制将是一个长期的过程。 诸多公共政策专家指出，要有效缩短这一过程，根本之策在于在加大投入的同时，尽快推进教育内部的体制改革。 当务之急，必须完善现有教育财政投入管理体制。胡平平分析说，目前在教育专项资金监管上，财政局和教育局分工、职责并不清楚。相关财政投入和资金管理上都缺乏必要的监督，这是造成行政部门未能按时拨付或挤占挪用的深层原因。 与此同时，诸多学者也指出，应汲取国际先进经验，结合事业单位改革，调整中国现有义务教育管理体制，从根本上改变现有教育行业“管办不分”问题。 教育系统是中国最庞大的事业单位，耗费的公共财政资源在县级占据一半以上，但在教育内部，长期以来“监管者责任”和“举办者责任”集中于教育行政部门，这造成诸多积弊。 一方面，教育行政部门作为国家出资者代表，掌握着公立学校的“人事权和拨款权”，学校缺乏用人的自主权；另一方面，教育部门还作为行业主管部门，对辖区内的教育服务质量进行监管。由于教育部门与公立学校关系密切，实际上很难对私立学校一视同仁。同时，由于监管责任和举办责任合一，教育部门也很难有效地监督教育服务质量，尤其是公立教育的服务质量。 正是由于上述弊端，近年来常有教育部门借学生生财、挤占挪用教育经费等案例见诸报端。此次审计所发现的部分问题，其实也是教育内部体制改革滞后的表征，诸如学校无法自主辞退和聘任教师、基层教育局挤占、挪用教育经费用于建房买车等，都是鲜明的例证。 “目前义务教育免费已成定局，义务教育由政府埋单也早有共识。要提高中国义务教育的质量，最重要的是推进教育内部的改革，把教育的监管责任和举办责任分开，真正把有限的投入用到刀刃上。”一位公共政策专家如是说。■