一、引言
进入新世纪之后，入园难、入园贵的现象日益严重，财政投入不足、优质幼儿园教育资源分配不公等问题日益凸显。在倡导教育公平、构建和谐社会的大背景下，学前教育问题逐渐受到社会各界的普遍关注。自2010年中央政府密集出台一系列学前教育政策，对学前教育事业性质与发展规划、幼儿园教师资格与配备、学前教育质量督导等问题做出了明确规定，我国学前教育事业发展进入新的阶段。
在这一背景下，一些学者提出提供免费学前教育的主张，如刘占兰在做客人民网谈论学前教育问题时，建议在经济条件，教育条件成熟的地方，尤其是九年义务教育普及的比较好的地区，可以先进行免费的义务的试点，然后逐渐地来推开。江苏省政协委员杨明荣、海南省人大代表黄聪等人都曾提出实行免费学前教育的提案。海南省昌江黎族自治县率先于2009年开始全面推行面向乡镇农村完全小学附设学前班的免费学前教育政策。在开展学前三年行动计划之后，陕西省吴起县从2010年春季开始通过县财政投入对包括外来务工人员子女在内的所有在册学前儿童实行一免三补政策，秋季起扩展到实行两免三补政策。随后，山西、山东、广西等多个省市自治区的区县相继出台免费学前教育政策。
学者的学术主张、政府的政策愿景，加上少数地方的实践探索，使免费学前教育成为社会讨论的热门话题，更成为社会民众的强烈期盼。但是，在我国当前经济社会发展的阶段，能否实行质量合格的免费学前教育?若可以，应遵循何种路径予以推进，需要哪些条件支持?对这些问题的讨论不仅具有理论价值，更具有实践意义。本文将比较归纳现有免费学前教育政策设计的免费模式，并针对其中的部分免费一部分补助一县级承担模式进行深入的个案分析，在此基础上反思实行免费学前教育政策的条件支持与可能路径。
二、现有免费学前教育政策的比较分析
免费教育涉及对家长的缴费减免和对教育机构的经费支持两个相互关联的问题，其核心是经费问题。因此，免费学前教育政策需要对减免谁的费用、减免什么费用、减免多少费用以及谁来提供经费支持、投入多少等做出科学合理、清晰明确的设计。下面就对现有政策在免费对象与选择标准、免费项目与补助标准、经费来源与分担标准等关键内容上的设计进行比较。
(一)免费对象与选择标准
制定免费教育政策的首要问题是确定谁可以享有免费教育、依据什么原则确定。这是最基础与最关键的价值议题，不仅涉及资助对象的范围和经费投入的规模，面且典型地反映了特定的社会价值取向。在免费对象瞄准方面，现有政策大致分为两种情况。
一是面向所有在园幼儿，只要入读经过注册的合法幼儿园均享有接受免费教育的权利。例如，陕西府谷县明确规定免费对象为凡在我县公民办幼儿园就读的适龄儿童。这一政策文本可以解读为无论户籍是否在府谷县、无论是在城市还是农村、无论是入读公办园还是民办园、无论家庭经济条件如何，3^}6岁适龄儿童都可以接受免费学前教育，并没有因户籍所在地、所在园所的办园体制、家庭经济地位等给予差别对待。这种政策设计体现了无差别平等原则，彰显了学前教育的公共性质与公益属性，但是免费覆盖范围大、经费投入压力大。
二是特定群体优先。例如，山西长治县规定，2012年秋季开始，凡户籍在长治县的3至5周岁的幼儿，无论在公办幼儿园还是民办幼儿园，均可享受3年学前教育免费的优惠政策。山东省东营市河口区规定具有河口区农村居民常住户籍、在全区经教育行政部门审批注册的农村公办及公办性质幼儿园入园的3周岁以上学前儿童，可以享受学前教育免费政策;海南昌江县规定农村5岁儿童可以在乡镇中心校和村小学学前班接受免费教育。这些地方的政策都是采用差别对待原则，依照户籍、城乡、幼儿园性质、年龄等一个或多个标准筛选特定群体的儿童作为免费对象。这种设计缩小了免费范围、相对减少了经费投入。在免费资源有限的情况下，优先群体的筛选标准是影响政策效果和社会公平的关键。如果最弱势群体在现有免费学前教育资源分配格局中无法得到补偿，现有政策就可能会加剧儿童的地位差别。
(二)免费项目与补助标准
虽然各地幼儿园收费项目有所不同，但现有免费学前教育政策大多都免除伙食费之外的一切费用，区别在于免除费用之后的补助项目以及补助标准。
一种情况是只补助生均公用经费。例如，山东省东营市河口区区财政按照义务教育阶段小学生公用经费标准拨付幼儿园生均经费(不含幼儿伙食费)，生均640元(10个月)。陕西府谷县县财政对公办、民办幼儿园给予办园经费补贴，其中公办园每生每月补贴70元，民办幼儿园每生每月补贴17 6 -256元。
另一种情况是除生均公用经费外，还提供其他项目的补贴。例如，陕西吴起县实施了学前教育两免三补政策，在免课本费和保教费的同时，补助幼儿教师工资200元/人/月、运转经费150元/生/学期、幼儿生活费250元/生/学期，合计补助资金生均1 008元。
(三)经费来源与分担标准
在原有的成本分担体系中，家长缴费是幼儿园很重要的一个经费来源。在实行免费之后，谁来分担原由家长分担的这部分成本，经费投入主体与比例的设计不仅影响经费的充足性与稳定性，面且影响免费学前教育发展的可持续性。
现有免费学前教育政策规定的经费投入主体主要是县(区)财政，只有少数地方是由市县两级财政共同承担。例如，陕西榆林市在实施15年免费教育的过程中根据各区县经济和生源情况确立市县两级政府的分担比例。神木、府谷等富裕县，所需资金由县财政全额承担;横山县在2013-2015年期间由市县按4-6的比例承担;榆阳区由市县按5:5的比例承担;绥德、米脂等贫困县则由市财政全额承担。
通过上述比较可以看出，现有免费学前教育经费政策大致可分为三种模式:第一种是全部免费-全面补助-市县分担。这种模式的受益人群广、免费程度高，需要各级政府的大量资金投入，但市县两级分担减轻了县级财政的压力。第二种是全部免费一部分补助一县级承担。这种模式的补助经费虽然少，但是受益人群广且完全由县级财政独立承担，因此县级财政投入压力最大。第三种是部分免费一部分补助一县级承担。这种模式虽然也是由县级财政独立承担，但是由于依照户籍、城乡、园所性质、年龄等限制了受益人群，因此，财政投入压力相对前面两种略小，最具实施的可能性。
三、免费学前教育政策执行的
困难分析为进一步分析在我国实行免费学前教育的可能性，本研究以最具实施可能性的第三种模式(部分免费-部分补助-县级承担)为对象、以M区为样本进行深入的个案分析。M区隶属N市，市级文件要求2012年启动学前三年免费教育，但M区仅在农村自2012年9月1日开始实施学前三年免费教育。该区的社会经济发展水平在全国县(市)中处于中等水平，通过探讨该区在实施免费学前教育政策的过程中遭遇的困难，可以进一步反思实行免费学前教育政策的条件支持与可能路径。
(一)经费投入不足
1.幼儿园经费紧张，财政投入不足
在实行免费政策之前，M区财政对农村公办幼儿园的经费投入只有人员经费，没有基本建设费和公用经费的经常性拨款。在人员经费方面，区财政仅拨付公办教师工资。幼儿园建设等所需费用需要以项目方式向上级申报，时间较长、机会较小，幼儿园办公经费、非公办教师工资、设施建设改造和玩具设备投入等主要通过家长缴费来保证，家长缴费是幼儿园的主要经费来源。家长按市级一类幼儿园收费标准每学期(5个月)缴费520元。幼儿园处于能维持日常教育教学的正常运作、保证基本质量的水平，班级中没有什么游戏材料，教师主要教拼音和算数。在该水平上，生均成本(家长缴费+教师平均工资X公办教师人数X12个月/幼儿人数)约为1 300元。
在实行免费政策之后，非公办教师工资由区镇两级政府来承担，扣除人员经费后，幼儿园确保日常运转的公用经费平均在每生1 000元。但是，区级财政每年只拨付生均公用经费640元(10个月)，并要求不得收取其它任何费用，这一拨款标准与幼儿园正常运行所需费用之间存在生均360元的缺口。由此可见，区级财政投入严重不足，幼儿园面临严重的经费紧张问题。
2.区级财政力不从心，难以为继
M区财政参照义务教育阶段小学生公用经费标准，按照每年640元(10个月)的标准拨付生均公用经费，并全额拨付公办教师工资，与镇政府共同承担非公办教师工资。2012年该区的财政收入为12. 1亿元，整个教育经费占财政收入的比例为3. 12%，学前教育经费占总教育经费的比例为10.2% 。N市学前教育经费占全部教育财政投入的8. 6400，面学前教育经费占教育经费比例的国际平均水平为3.800，个别国家占700 -800，甚至11 %。可见，M区的学前教育财政投入比例不仅高出市级水平，面且接近国际最高水平。
如果将M区农村幼儿园在园幼儿人数以2 090名计算(2012年、2013年分别有在园幼儿2 100名、2 080名)，若按照幼儿园正常运行实际所需拨付生均公用经费，每名儿童增加投入360元，总共需要增加75万，整个学前教育支出将占总教育支出的12. 19%。
在没有实行免费学前教育的情况下，N市各区县的收支己不平衡，预算支出己超出预算收入的1-2倍。其中，教育支出的增长幅度最大，这一支出比例远远超出了各区县财政能力所能承受的范围。如果再在原有基础上增加学前教育财政投入，各区县都将无力承担。
四、讨论与建议
虽然N市M区实施的免费学前教育政策得到了农村家庭的普遍认可，顺应了民意、收获了民心。但是，区县政府和幼儿园层面普遍表示政策执行困难重重，这些困难背后折射出的是免费学前教育政策推进路径设计以及条件保障的问题。
(一)设计合理路径，分年龄、分群体、分项目逐步实现免费学前教育
N市政策要求实施学前三年免费教育，M区仅在农村实施学前三年免费教育，目标对象缩小为农村公办幼儿园中的农村户籍儿童，目标对象范围的缩小是符合公平原则和经济原则的现实选择。但是，M区的政策仍然指向学前三年教育，三年的投入规模无疑为现有区级财政能力带来莫大压力，致使学前教育经费占教育经费比例达10%之多的情况下幼儿园仍感无力执行，所能免费、普及的只是低水平的、小学化倾向严重的教育。如果采用全部免费-全面补助模式面向所有在园幼儿免除所有费用，那区县财政更难承担和维系。因此，在推行免费学前教育的过程中必须选择合理的路径。
免费教育需要雄厚的财力、人力、物力的支持，经济社会发展水平达到一定程度才能全面实现。我国在发展九年义务教育的过程中就遵循了先强制、再普及、最后免费的步骤逐步推进。综观己实行免费学前教育的国家的政策与实践发展历程可以发现，这些国家大多都是先免学前一年再下移年龄范围、先处境不利的特殊群体再推广扩大到全部幼儿、先免学费(教育费或保育费)再免教材费(文教具费)的顺序逐步增加免费项目、扩大受益对象范围、提高公共财政投入力度，循序渐进地发展学前免费教育。
根据我国经济社会发展的实际水平，结合我国儿童人口基数等现实情况，我国在推动免费学前教育的过程中不应追求全面推进、一步到位，应因地制宜、循序渐进，分年龄、分群体、分项目逐步推进免费学前教育，有条件的地区先面向农村儿童实行学前一年免费教育再扩大到城市，先学前一年再逐步延伸至学前三年，一步到位地免除所有儿童三年学前教育的所有费用并非可持续的路径选择。
(二)建立科学合理的经费保障机制
经费是免费学前教育政策实施所需要的基础、根本性保障条件。但是，现有免费学前教育模式多是以县级财政投入为主，容易出现经费投入不足问题，这在M区有明显表现。M区在实施免费学前教育的过程中面临着经费不足、政策不完善、流动儿童被排斥等困难，面政策和流动儿童问题的核心归根结底还是经费问题。M区的政策设计与市级政策之间之所以存在目标对象范围逐渐缩小的情况也是源于经费短缺。目前，M区免费学前教育的财政投入机制是以区级政府为投入主体，投入标准参照义务阶段小学生均公用经费标准，存在财政投入主体重心过低、投入标准过低、分担不合理的问题。
由于教育对象特征的不同，幼儿园与小学在班级规模、环境设置、设备材料配备、教师配备等方面的要求存在较大差异，幼儿园的办园成本要高于小学，按照小学标准来投入学前教育难以满足幼儿园正常教学的基本需求，更难支撑幼儿园提供高质量的教育。因此，应根据儿童发展和学前教育的规律和特点，从学前教育质量的要素和标准出发，研究制定保障基本学前教育质量的办学标准，为明确政府投入标准提供科学依据。
根据《关于加强幼儿教育工作的意见》(1988年)和《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》(2003年)，我国由县一级政府举办公办幼儿园，乡(镇)政府举办乡(镇)中心幼儿园。1994年分税制改革后，由于财权上收，地方财政缺口大，地方政府的财政自给能力系数由分税制之前的1. 06下降到0. 6左右，至2002年仅为0. 54。直接导致学前教育经费投入不足。特别是在农村税费改革、全面取消农村税费之后，县级财政对乡级财政的控制不断加强，预算外资金逐步减少，导致乡级政府的财政状况比县级政府更困难。县乡级政府有限的教育经费又大部分投向义务教育，由此带来作为公共物品之一的学前教育在筹资、投入和供给上的诸多问题。在县乡两级政府财政困难且在可预见的短时期内无法改观的情况下，如果仍然继续沿用分税制之前的学前教育财政投入政策，坚持由县举办公办幼儿园，乡(镇)人民政府承担发展农村幼儿教育的责任，学前教育投资重心过低，必将难以保障学前教育的经费投入。因此，应将学前教育财政投入主体重心上移，改由中央和省级政府主要承担学前教育经费投入，在此基础上再依据经费项目细化各级政府的具体分担比例。
