加强教育内部审计 为教育改革发展服务
近年来，随着国家对教育事业投入http://Www.LWlm.cOm的不断增加，各级各类教育事业得到了蓬勃发展。围绕教育事业发展“十一五”规划提出的各项教育改革和发展任务，教育系统内部审计工作面l临着新的形势和新的任务。《中华人民共和国审计法》规定，“依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度”。这说明如何充分发挥教育审计工作在加强内部管理、规范经济秩序、防范经济风险、提高教育经费使用效益、推进廉政建设等方面的作用，是我们面临的一个很大的理论和实际课题。本文试结合吉林省的实际，就加强教育系统审计工作，谈一些不成熟的思考和意见。
一、我省教育审计工作的基本情况分析 为了加强教育内部审计工作，应该对目前教育内部审计工作的现状有一个正确的分析。自2002年教育审计会议以来，全省各级教育行政部门和各类学校从各方面不断加大教育审计工作力度，加速推进教育系统内部审计工作各项改革，在教育审计工作的领导体制、规章制度、理论研究以及队伍建设等方面均进行了积极有益的探索和实践。 一是教育审计工作逐步纳入各级各类教育部门的重要工作日程，主要领导越来越重视教育审计工作。各高校的内部审计机构多数在院校长的直接领导下，有些高校在党委书记或纪委书记的领导下开展工作。各市(州)、县(市、区)在教育局负责人的领导下开展教育审计工作。全省基本形成覆盖各级各类教育机构的审计工作网络，围绕教育改革发展的中心任务重点开展了财务收支及有关经济活动、预算执行和预算内外资金管理使用、专项资金和固定资产管理使用、各类投资和建设修缮工程项目的审计及领导干部任期经济责任审计业务。 二是逐步重视和加强审计机构和审计队伍建设。省、市(州)、县(市、区)教育主管部门和各普通高校普遍设立了独立的审计机构或设有内审职能，配备了专、兼职的审计人员。据2005年末数据统计，全省省属46所普通高校中，设有内审独立机构的24所，占省属高校的52％；设有内审职能的22所，占省属高校的48％。各地区设有内审机构的2个，设有内审职能的7个，其中白城地区通榆县、洮南市，长春地区农安县，四平地区公主岭市、铁东区均设立了独立的审计科。全省教育系统已有专职审计人员107人，兼职审计人员318人。 四是逐步出台了一批教育审计规范性文件。全省各级教育部门和各类学校在不断完善内部审计制度的同时，积极制定或修订了一些用于加强内部控制的规章制度，有力地推动了本单位、本部门制度化建设和规范化管理。据统计，过去的一年里，全省各级政府主管部门和学校制定内部审计制度178个，进一步规范了全省教育系统的内部审计行为，从而发挥了教育内部审计工作的监督服务职能。 五是逐步加强了对审计人员的培训工作。全省各级各类内部审计机构采取多种形式对审计人员进行培训提高，包括分期分批组织审计人员参加审计署、教育部和省内审计机关举办的审计理论与实务培训班，组织本系统审计培训、审计业务研讨，聘请专家讲座等。仅2005年参加培训人数为1719人次。通过评选优秀审计项目、优秀审计报告等形式，在提高内审人员专业技能、理论水平和综合素质的同时，也促进了教育审计工作质量的提高。 六是逐步开始加强审计理论研究和探索。“十五”期间，全国内部审计工作从理论到实践都得到了很大发展。我省教育审计工作为适应形势需要，积极参与教育审计理论研究，加强在理论层面上的探索和交流，通过定期或不定期召开理论研讨与经验交流会等，研究当前教育审计工作存在的问题，探索进一步做好教育审计工作的新思路、新方法。这不但促进了教育审计理论发展和创新，更为教育审计工作实践提供了有力的指导。 这里，应当着重说明的是，在充分估价全省教育审计工作的同时，更应该理性地认识到，全省教育审计工作从总体上说，与我省教育改革和发展的形势要求还有较大的差距。其表现，一是全省教育内部审计工作的进展很不平衡。个别教育部门对教育审计工作的重视程度不够，个别领导甚至对审计有排斥心理。致使这里的教育审计职能作用发挥不好，不能及时发现单位经济活动过程中存在的问题，不能从审计角度及时向管理层提供所应该获取的信息。二是教育审计的覆盖面不够。按照全面审计、突出重点、涵盖教育系统经济活动全过程的工作目标，还有较大差距。一些单位审计工作存在死角和盲点，往往是出了问题领导才想起审计，不能全面发挥审计的服务作用。三是教育审计人员的整体素质有待提高。有的高校配备的审计人员不具备审计资格，一些市(州)，特别是县(市、区)的教育内部审计人员大多为兼职，未具有独立性。四是审计观念和技术手段比较落后，审计质量有待提高。以上这些问题，都严重地制约了教育审计工作水平的提高，与教育改革发展的形势和内部审计的发展趋势很不适应，必须在今后的工作中认真加以研究和改进。 二、我省教育审计工作面临的形势和任务 当前，全省教育事业正面临前所未有的改革和发展机遇。新《义务教育法》的颁布施行，老工业基地的全面加快 振兴，使教育审计在教育改革和发展中的作用日益突出，任务更加繁重。我认为，在这种形势下，必须将教育审计工作放在全省经济和社会发展的大局中来考虑，放在全省教育改革和发展的全局来把握。应结合我省实际，重新认识教育审计在加强教育财务管理，提高教育经费使用效益，维护教育合法权益和良好形象，推进其在全省“十一五”教育事业发展中的特殊作用并充分发挥其职能。 二是教育发展模式由规模扩张向内涵发展的转变，加大了教育审计为提高教育资金使用效益服务的职责。今后几年，教育经费的投入将有较大幅度增长，但教育经费的供给不能满足教育事业发展需要，这仍是一个长期存在的客观矛盾。这个矛盾在经济欠发达的省份更加突出。“十五”期间，省政府和财政部门采取了多种措施来贯彻国家政策，保证全省教育投入的“三个增长”。然而教育经费的形势仍不容乐观，比如，中小学教育经费财政预算内拨款以及事业收入虽然有了一定量的增长，但增长的速度还比较缓慢，部分地区部分年度的初中生均事业费和公用经费，甚至存在与上年相比比例下降的情况。实现财政性教育经费占GDP4％的目标，任务极其艰巨。与此并存的是，一些地方挤占、挪用、损失浪费、使用效益不高的现象仍时有发生。从省审计厅对全省中小学危房改造资金审计调查情况看，个别县(市、区)财政部门滞拨中小学危房改造资金，个别的危房改造资金被挪用于归还基建欠款等，有的县(市、区)利用危房改造资金建设新校舍，等等。我们还必须清楚地预测到，在未来人口基本稳定、可动用资源和资金总量有限的前提下，教育的发展模式势必由规模扩张走向内涵发展为主。如何配合有关部门通过教育审计，在督促教育经费足额到位的同时，提高教育经费使用效益，是需要教育审计部门下功夫研究探索的政策和实际问题。 三是学校办学自主权的进一步扩大，加大了教育审计的职责。最近几年，随着教育事业的不断发展和办学自主权的扩大，全社会各阶层对教育方面的问题日益关注，对加强教育管理的呼声和要求越来越高。显然，随着各级各类学校办学自主权的不断扩大及市场因素的介入，一些新情况、新问题也不断发生。如一些学校存在严重违规收费、收入未纳入预算管理、应返未返学生教材款、无依据自定标准发放各种补贴、领导自定工资标准等情况，由此引发了一系列严重的全局性问题，值得予以重视。这也要求从事教育内部审计的同志更好地肩负起历史的责任和使命，通过发挥内审特有的控制及防护功能，及时有效地促进管理，堵塞漏洞，从而防止各类违规问题及职务犯罪等现象发生，为进一步规范经济秩序，净化教育环境作出贡献。 四是深入推进教育系统党风廉政建设和反腐败工作，对教育审计工作提出了新的要求。教育改革发展过程中，由于制度、体制和机制等方面不够完善，对权力的制约和监督机制不健全等原因，教育系统内部也出现了一些值得注意的倾向和问题。发案领域相对集中在教材图书采购、物资设备采购、工程建设、教育保险等领域，贿赂手段复杂多样，如回扣、手续费、赞助费、劳务费、管理费、附赠、报销各种费用或提供国内外考察等。违纪违法主体广泛，涉案人员既有不同层级的领导干部，又有普通工作人员，“以权谋私”和“以岗谋私”的问题并存。近期发生在教育系统的若干商业贿赂案件，教训惨痛，发人深省。这也警示我们，一定要充分发挥教育内部审计工作职能，通过对教育系统经济活动的事前建议、事中监督、事后评价，向领导提出有针对性的建议和措施，改进管理，以有效减少违法违纪问题的发生。 三、今后我省教育审计工作的总体思路和任务 围绕“十一五”期间教育改革发展的主要任务，全省教育审计工作的总体要求是：树立和落实科学发展观，围绕教育改革和发展这一中心，始终坚持为防范学校经济风险服务，为提高教育资金使用效益服务，为解决教育改革和发展中的突出矛盾服务。要明确工作目标，突出工作要点，注重工作实效，将教育经济活动全部纳入审计范围；加大事前、事中审计力度，加大对教育经费管理和投入使用效益的审计力度。在这一前提下，应当在工作环节和具体任务上明确四个问题。 (一)加强领导，健全机构，进一步提高做好工作的主动性 各级教育行政部门、各普通高校及厅直属单位的主要领导对教育内部审计在教育改革和发展中的重要作用应有清醒的认识。要从依法治教、维护学校稳定的大局出发，把教育审计工作作为加强教育系统内部管理、提高资金使用效益、规避教育经济风险、预防教育腐败和职务犯罪的重要手段抓紧抓好，真正把教育审计工作摆上议事日程。有关部门、单位要按国家《审计法》的规定健全审计机构。有条件的高等院校应尽快设立独立的内部审计机构，配备与审计工作需要相适应的审计人员，并保持审计工作的相对独立。各市(州)、县(市、区)教育行政部门中必须设置或明确内部审计职能机构，配备专门审计人员。应把各项内控制度建设放在加强管http://Www.LWlm.cOm理的突出位置，用制度来规范学校的经济活动。应当指出，目前，许多地方在内控制度建设方面存在制度不健全，没有形成相互制约的联系，缺乏约束力和可操作性。邓小平同志深刻指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事。”我们要靠制度管事、靠制度管人、靠制度提升管理水平，加大对审计意见的落实力度，这是领导是否重视审计工作的最重要标志。教育审计工作不能仅停留在报告上，或只审计、不落实，查出问题得不到解决，还要跟踪检查这些意见的落实情况。要加强审计整改机制和制度建设，逐步实施后续审计和审计回访制度，切实落实整改责任制和整改责任追究制。审计工作的最终成果应体现在促进被审单位建立起合理的运行机制和规范的管理体制上。要定期研究、部署、检查审计工作，安排审计机构负责人参加本部门、本单位预算工作及研究财经工作的会议和其他有关会议，采取有效措施改善审计工作条件，保证审计工作经费，帮助解决审计工作中遇到的实际困难，建立良好的审计环境。
(二)全面审计，突出重点，确保教育资金实现预期效益 教育审计工作要继续坚持全面审计、突出重点的工作方针。全面审计，即涵盖教育系统经济活动和资金运行全过程，不留审计盲区；突出重点，即服务教育工作大局，围绕本部门、本单位的中心工作，抓住领导关心、社会关注的教育热点、难点问题，抓住本部门、本单位管理中存在的薄弱环节寻找审计重点，善于从教育改革发展中出现的新动向、新问题中发现审计重点。 1．加强对预算执行情况和国家重点专项资金管理使用情况的审计。预算管理是财务管理的重要内容，财务预算的科学编制和有效执行是教育部门和单位日常运行和长期发展的重要保证。教育审计必须重视预算执行情况审计，确保预算执行的严肃性。应切实加大对“中小学危房改造工程”、“农村中小学现代远程教育工程”、“农村寄宿制建设工程”、“高校基础设施建设专款”、“中央与地方共建专项经费”、“科研项目专项经费”等专项资金的审计力度。随着我国农村义务教育经费保障机制的完善，我省农村的义务教育全部实行“校财局管”，义务教育学校的收支全部纳入预算，由国库支付。就吉林省来说，中央负担的比例，延边地区为80％，其他地区为60％。这无疑对我们的教育审计工作提出了更高的要求。市(州)、县(市、区)教育局务必高度重视，积极配合有关部门，采取有力措施，严格执行国家规定，管理好、使用好这部分资金，确保资金合理有效使用，确保实现预期效益，绝不能让这部分资金出问题。新《义务教育法》第50条规定，县级以上人民政府要建立健全义务教育经费的审计监督制度，保证义务教育经费足额拨付和使用，防止被挪用和浪费。这对各级教育部门是一个考验，应举办专项财务管理和审计培训班加以落实。 2．继续加强各类建设修缮工程审计。随着各级各类学校招生规模的扩大和学科建设的发展，建设工程不断增加。建设工程项目占用资金量大，内部业务环节复杂，容易存在超概算、预算，资金效益不高等问题。加强对各类建设修缮工程的审计，可以有效控制工程造价、提高资金使用效益。有条件的学校在竣工结算审计基础上要逐步开展对大中型建设工程的全过程审计，以解决事后审计的局限问题。 3．规范对领导干部的经济责任审计。这是促进领导干部廉洁勤政、从源头上预防和治理腐败的重要举措，也是推进依法治教、依法治校的有效手段。应继续坚持“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的原则，全面推进领导干部经济责任审计工作。不仅要加强领导干部的离任前审计，还要加强对领导干部任职期间的定期审计，把审计结果与领导干部效绩评价挂钩，进一步规范经济责任审计制度。 4．推行内部控制审计和效益审计。内部控制制度是各级各类教育部门和各类学校实施管理的有效手段。要加强内控制度的审计，从决策和管理上加强审计监督，着重在建立健全内控制度、防范经济风险、科学民主决策等方面加强审计，充分发挥好服务、参谋作用。要针对由于内控制度不健全造成的经济管理中的漏洞和薄弱环节加大审计力度，促进各单位内控制度的建立健全与有效执行，保证教育系统内部经济活动健康有序地开展。提高教育资金使用效益不仅是国家和社会对教育的要求，也是教育自身发展的内在需要。内部控制与效益密不可分，内部控制审计与效益审计可以联合进行。 5．加强改制期间校办产业及后勤的审计。按照国家有关要求．校办企业以及后勤都要进行全面改制。在改制过程中，既要保证企业的正当权益，又要防止国有资产流失。要在改制过程中依法发挥内部审计的监控作用，对中介机构出具的审计结果进行复核、把关。 6．完善各类经济合同审签制度。要规范各类经济合同的审计监督，各级各类学校和教育行政部门在签订合同时要重视审计人员的意见。 (三)转变观念，健全管理，不断加强和改进审计技术和手段 教育内部审计正面临发展与转型的双重挑战。内部审计的监督和着眼点，一定要放在促进部门和单位加强管理、加强内部控制和提高经济效益上。可以说，效益审计和管理审计既是教育内部审计的核心，又是教育内部审计的发展方向。教育内部审计要始终把加强教育经费使用效益的审计监督作为自己的中心工作，不 仅要把教育经费的真实性、合法性及财务收支查错、纠错作为审计重点，而且要更新观念，改进方法，积极探索，从传统的财务收支审计向加强管理、提高效益的现代审计转型。要注重审计内容、审计方式的转变。教育内部审计在预防违规违纪方面起到的作用，应该是最及时、最有效、最直接的。应力争做到审计一个、规范一个，审计一批http://Www.LWlm.cOm、规范一批。 要科学整合审计资源，完善审计的内部控制，加强审计管理的研究与创新。一是科学制定审计计划。现在有些地方和学校没有很好地重视审计计划，或有了工作计划也不执行，因此开展审计工作很被动，往往是领导交办了才去，群众反映之后才去查。我们设立审计机构的主要目的是加强平时的监督，把一切隐患消除在萌芽状态，堵塞漏洞．防患于未然。因此，要想突出教育审计工作的重点，有效开展教育审计工作，就要在工作部署上、在制定年度计划上体现科学性，力戒工作中的盲目性。二是建立健全教育审计质量控制制度。建立健全审计组长负责制度、审计复核制度、后续审计制度和审计人员过错追究制度等审计质量控制办法，进一步规范审计行为。三是改进审计技术和手段。从整体上来看，目前我们教育审计的技术和手段是远远不能适应发展需要的。随着信息化社会建设速度的不断加快，包括教育财务管理在内的各项管理活动的方式和内容都在发生质的变化。要通过增加投入，开展培训、交流、考核等多种手段，促进审计人员对计算机辅助审计等现代审计手段的学习和运用，提高审计质量和审计效率。 (四)加强培训，注重沟通，全面提高教育审计人员的整体素质 教育审计工作的有效开展与持续发展需要有一支富有战斗力和奉献精神的内部审计队伍。要下大力气努力提高审计人员的政治素质、业务素质和综合素质，认真执行《内部审计人员职业道德规范》，培养审计人员的全局意识、责任意识、管理意识、风险意识、效益意识和自律意识。要重视教育审计人员的继续教育，根据不同时期审计工作的重点和要求．开展多种形式的教育和培训活动。支持审计人员参加相关专业资格考试，营造自学与实践锻炼相结合的业务学习氛围，促进他们的知识更新。要注重培养审计人员的沟通和协调能力。不仅教育内部要加强沟通，各级教育主管部门之间、主管部门与学校之间、学校与学校之间、审计机构与被审计单位之间，都要加强沟通，还要加强与政府审计部门之间的沟通。要培养审计人员的研究能力和创新精神，鼓励审计人员不断探索教育审计的新思路、新方法，通过教育审计研究为教育审计实践提供理论支撑。省教育厅各直属单位要带头按照国家规定。明确主要领导的责任，配备好财务人员，严格财务管理，健全规章制度，确保资金运行安全和使用效益．为我省教育事业的发展作出新的贡献。