政策跟踪审计适应经济发展方式转变的对策研究
一、政策跟踪审计与转变经济发展方式的关系
政策是上层建筑为了适应经济基础的变化而做出的主动调整，是实现经济发展方式转变的主要动力和手段。而转变经济发展方式是政策的目标和方向，两者相互影响、相互作用。政策制定和执行的好坏直接影响到转变经济发展方式的进度和质量。 （一）政策跟踪审计的监督功能有利于政策落实到位 中共中央关于“十二五”规划的建议明确提出了加快转变经济发展方式的“五点”基本要求。为了满足这些基本要求，国家将会制定了一系列的财政政策、货币政策、产业政策、环境政策、土地政策，同时推进经济、政治、社会、文化等领域的体制机制改革，以营造适应科学发展和转变经济发展方式需要的良好的政策环境。而政策对于转变经济发展方式效果的好坏一定程度上取决于政策是否实行执行的及时、完整、准确。政策跟踪审计能从充分发挥其实时、动态、同步的优势，监督政策执行情况，并且针对各项决策部署过程中失职渎职、弄虚作假、不作为和乱作为等行为，坚决予以纠正，从而保证接受审计的单位、部门正确的贯彻各项政策措施，达到预期的效果。 （二）政策跟踪审计的服务功能有利于政策调整，以更好的适应客观实际 一项政策的出台往往要经过前期调查研究、草拟、评估、出台、反馈调节等环节。因为人们对客观规律的认识总有一个渐进的过程。通过政策跟踪审计，能够及时发现政策与客观实际不相符的情形，例如：政策落实的客观条件不具备，配套政策没有出台影响效能的发挥以及政策之间存在脱节或者不配套等。针对这些问题，审计建议相关部门根据实际情况完善政策措施，从而发挥政策对于转变经济发展方式的导向和促进作用。 二、政策跟踪审计的内涵和特点 （一）政策跟踪审计的内涵 政策跟踪审计的对象是中央制定的宏观经济政策，包括财政政策、货币政策、产业政策等及其相配套制度和规定，审计评价的内容是政策执行情况的效果性、效益性和合规性，审计载体是受政策影响的项目和资金，审计类型是跟踪审计。综上所述，本文的政策跟踪审计是指审计机关依据有关法律、法规和规章，在宏观经济政策执行过程中，以项目和资金为审计载体，通过对审计载体持续性的监督，对政策执行情况的效果性、效益性和合规性发表审计意见的一种审计组织方式。 （二）政策跟踪审计的特点 1、审计对象的特殊性 政策跟踪审计以宏观经济政策作为审计对象，与其他审计对象的审计类型相比具有特殊性，表现在： 一是审计对象比较抽象，不是一个具体的被审计单位，而是对某一类社会或经济行为支持或限制的目标而采取的政策措施。但这些政策具有审计载体，即涉及的项目和资金，也就是具有可知性和可操作性，因此政策既抽象也具体。二是审计对象涉及面广。一般的审计对象是一个具体的单位或部门，涉及面以单位所涉及的业务为界。而政策带有宏观性，影响经济社会的方方面面，几乎涉及到与之相关的所有单位或部门。 2、审计过程的阶段性 政策跟踪审计贯穿于政策执行的整个过程，由于政策执行的时间跨度大，执行中存在调整变更情况，因此，这决定了政策跟踪审计带有阶段性特点。为了适应这一特点，需要在全面掌握政策变化过程的基础上，根据当前政策执行关注的重点，选取最能反映客观状况的审计载体，作为审计的切入点，并发表阶段性意见。 3、审计内容的全面性 这主要体现在：一是审计范围的全面性，凡是受政策直接影响的经济活动都应属于审计范围，并在这些经济活动科学分类的基础上，采取统计抽样的方法，对政策执行的阶段性成果发表总体意见。二是审计评价的全面性，与传统财务收支相比，政策跟踪审计需要对政策执行情况的效果性、效益性和合规性发表审计意见。因此，审计模式上势必采取绩效审计的方式，在充分揭示问题的基础上，通过科学分析，查找深层次原因，提出合理化建议。 三、政策跟踪审计的定位 为区分以政策为审计对象的跟踪审计与其他跟踪审计，找准政策跟踪审计的定位，应处理好三种关系，回答三个问题。 （一）正确处理政策传递环节之间的关系 处理好这种关系主要是回答政策跟踪审计重点关注的环节是什么。政策传递环节一般中央制定政策、地方出台相应的实施细则、政策的执行、政策的效果评估和调整等环节。由于国家审计署并不承担制定政策的职能，所以政策跟踪审计主要是为了反映中央制定政策之后政策传递过程中存在的问题，评价政策执行的效果，并分析原因，提出针对性的意见和建议，从而进一步完善中央政策。从国家审计职能定位出发，政策跟踪审计重点关注的环节包括地方制定的实施细则、具体负责政策执行的单位和部门的履职情况、受政策影响领域的变化情况以及政策的评估和调整等。审计实践中，政策跟踪审计应以中央政策的目标和效果为评价依据，重点反映地方政策与中央政策不一致的问题、地方政策制定依据不足、政策操作性不强、实施效果不理想、政策评估不客观等情况。 （二）正确处理政策、项目、资金之间的关系 处理好这种关系主要是回答政策跟踪审计什么。政策本身具有抽象性，但大部分政策的实现依靠项目的实施和资金的流动，所以以政策作为审计对象，除政策制定环节外，政策的执行及其效果必须通过审计与之相关并具有代表性的项目和资金作为具体的审计对象。 政策、项目和资金既有联系又有区别。联系在于政策的目标与项目、资金的目标具有一致性，并依赖与项目、资金目标的实现而得以实现。同时，项目和资金是政策的载体，是政策作用机制发挥作用的途径和具体效果的外在表现。区别在于政策目标是总体目标，项目、资金目标是局部目标，前者决定后者的方向，后者是前者的具体体现。另外，政策制定环节的问题（例如：依据问题）不能通过项目、资金的运行情况较好的反映。 政策与项目、资金的关系要求跟踪审计既要单独研究政策的一致性和匹配性问题，又要通过项目、资金的审计揭示政策执行中的薄弱环节和政策效果的实际情况。 （三）正确处理宏观政策与微观经济主体之间的关系 处理好这种关系主要是回答政策跟踪审计原因分析的落脚点是什么。在经济领域，宏观政策最终的作用对象是微观经济主体，政策目标实现的程度最终取决于政策对微观经济主体的影响程度。而作用程度的大与小、好与坏取决于政策作用机制的合理性和有效性。因此，在政策跟踪审计原因分析时，应重点关注机制方面的原因，包括机制产生作用的条件是什么、目前是否具备、实现条件与实际情况存在哪些差距、机制传导过程存在哪些障碍等。 四、政策跟踪审计的重点内容 （一）重点关注各地区、各部门促进规划和配套政策措施的贯彻落实情况 从审计实践看，总是发现上有政策下有对策，这其实是整体利益与局部利益相互博弈的结果。为了实现整体利益最大化，政策跟踪审计要紧盯各项配套政策的充分性、可行性、合法性和可操作性，促进中央关于转变经济发展方式的决策部署落到实处。 前不久，《全国主体功能区规划》已经国务院审议通过。该规划的出台意味着宏观经济政策从过去以支持重点地区发展为主向支持主体功能区建设为主转变，大力发展特色经济。可以预见各地区、各部门将会相应的出台一系列配套政策措施。为了保证政策的一致性和协调性，在政策跟踪审计中要重点关注：一是地方政府是否制定了配套政策，有无不执行的情况；二是配套政策是否与中央政策保持一致，有无变相执行的情况；三是配套措施是否具有可行性，是否符合现实情况要求；四是配套政策措施是否具有可操作性，是否停留在文件和会议中，没有明确的计划和载体。 （二）重点关注与政策密切相关的项目实施和资金流动情况 项目、资金是政策目标实现的载体，既体现在项目和资金是政策执行的具体表现，也体现在项目和资金的效果是政策效果的集中反映。所以，在项目和资金审计过程中，一是关注项目和资金的总体情况，包括项目和资金的总规模、项目和资金的分布投向等，其中检查项目和资金的分布投向时，重点检查其与政策目标的一致性，是否存在名义上一致和实质上相反的情况；二是关注项目建设进展情况，包括项目投资完成情况、项目施工进度情况，项目资金拨付情况，重点关注由于配套资金不到位、项目资金被挪用导致的项目进度缓慢甚至停工等情况；三是关注项目和资金的效果，包括项目本身取得的实际效果是否与政策预期一致，项目的带动效果是否与政策预期一致，通过微观和宏观经济指标的变化情况综合评价其实际效果。 （三）重点关注影响政策的作用机制和传导机制 从审计实践看，影响政策效果的原因既不是政策本身存在不合理性，也不是下级单位或部门执行走样，而是由于政策作用机制的条件不完全具备或者传导过程中存在障碍而使政策效果大打折扣。例如：国家出台信贷政策，鼓励金融机构将信贷资金向国家支持的行业倾斜。但是，由于现代金融机构已经建立了风险可控前提下利润最大化的考核制度，加之当地现有经济结构并未发生大的变化，所以即使央行、银监会“窗口指导”，各家金融机构的信贷资金并未向国家支持者倾斜。 究其原因一是信贷结构调整政策的条件不完全具备，因为信贷结构的调整对经济结构的调整只是反作用，而不是决定性的作用，所以在经济结构没有发生大的变化前，信贷结构调整缺乏客观条件；二是信贷结构调整政策的传到机制存在障碍，因为信贷调整政策缺乏相应的利益补偿机制，政策调整没有给金融机构带来直接或者额外的利益，而以利润最大化为导向的金融机构，在面临执行政策和利益选择时，会毫不犹豫的保持现有的信贷结构。 上述情况说明有些政策的作用机制和传导机制存在缺陷，因此，在政策跟踪审计中要全面分析政策的作用机制和传导机制，尤其是传导机制上的各个环节，明确这套机制传导是什么利益，利益之间是如何关联的。只有掌握了传导的因果关系，才能发现利益传导上的障碍，对症下药。例如，倾斜的信贷政策需要尝试使用差别准备金政策，差别利率政策和再贴现优惠利率政策，以激励金融机构将信贷资金投向国家重点扶持的行业。 （四）重点关注政策之间的协调性 政策跟踪审计应研究各项政策相互关系，结合实际情况，分析各项政策不协调的具体原因，从而为改善政策效果找到出路。以信贷政策与产业政策之间的关系为例，信贷政策制订主体是中央银行和银监会，产业政策制定主体是政府，在经济发展过程中，两者根本利益是一致的，但在局部地区，由于产业政策对于过剩产能没有细化到地区，导致一些地方利用这些漏洞，获得了信贷政策支持。因此，应该细化产业政策，并与信贷政策相衔接，从而发挥政策的合力，避免内耗。 五、结论 政策跟踪审计对于转变经济发展方式具有直接推动作用，在实践中，除了要把握好政策跟踪审计的特点外，更重要的是找准其定位，关注其重点内容，真正发挥审计的建设性作用和“免疫系统”功能。