一、我国经济发展政策及项目绩效管理定位现状
党的十八大报告中明确指出:创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。近年来，中央和部分地方政府已开始强调在五年规划、重大经济发展政策及项目安排等事项中引入绩效考核的做法，以强化政府的执行力。政府政策及项目绩效管理作为深化行政体制改革、建设服务型政府、创新和改进行政管理方式的有效工具，已成为各级政府和部门的重要抓手。
就科学理论意义而言，政府政策及项目绩效管理的作用主要体现在两个方面:一是检验和评价的功能，通过绩效管理和绩效评估方法能够知道政府部门的管理绩效的现状究竟如何;二是改善和提高的功能，通过绩效管理和绩效评估方法可以对政府管理加以改进和提高。通过对国家经济发展政策及项目的科学评估，我们能够对政策项目运行过程的各个阶段进行全面考察和分析，判断总结目标实现程度、措施预期效果、执行实际障碍以及经验教训。就现实意义来看，一是有助于加强重大经济发展政策及项目的执行力，防止出现政令不通、执行梗阻等问题;二是有助于扩大公民的知情权、参与权、表达权和监督权，提高政府公信力;三是有助于提高重大政策和重大项目的科学管理水平。
二、当前我国经济发展政策及项目绩效管理存在的问题
目前，我国政府经济发展政策及项目绩效管理工作正在稳步推进，在对相关产业政策及项目引入绩效评估工具也只是刚刚起步，相比较西方发达国家的发展经验而言，在绩效管理实施过程中仍存在许多问题。
(一)理念认识层面
目前，我国经济发展政策及项目的管理主要采用的还是事前部署、事中检查、事后总结的传统方式，而并没有真正把绩效管理的理念贯穿于政策及项目的实施过程中。虽然一些地方和部门也开始重视在推进政策及项目的过程中引入目标考核、绩效考核等方法，但多数仅仅是作为事后总结的考核手段，而没有体现出绩效管理的绩效计划、绩效执行与监控、绩效评估与分析、绩效反馈与改进的系统管理理念。这种方式不仅容易造成被考核对象的博弈心理，甚至导致掺水兑水、弄虚作假现象出现，而且缺少对过程的评估和监控，也难以找到问题的症结点在哪里、原因是什么以及如何及时纠偏。
另一方面，传统的绩效考核更强调组织的内控性，即被考核对象更多地对上不对下、对内不对外，评价主体更多来自上级领导机关和领导个人，来自本行业的其他相关部门，而缺少外部多元主体的参与。尽管目前很多地方政府和部门也开始重视引入公众和第三方评估主体，但本质上仍然是由政府自身来主导和掌控，为社会各界创造有效评估政府绩效的意识还不足，社会组织自发的监督和评估国家经济发展政策及项目绩效在我国仍然较为薄弱。
(二)制度建设层面
从西方国家的经验看，推进政府绩效管理工作必须要有顶层的制度设计来保障，包括领导体制和工作机制、相关法律法规等。我国对经济发展政策及项目绩效管理体制机制和法律法规设立方面还不健全。
国家经济发展政策及项目绩效评估往往牵扯面广，既有督查、审计、财政、发展改革委等跨部门的评估，也有主管部门内部的评估，如何有效整合是一个需解决的问题。主要问题有:一是目前相当一部分国家经济发展政策及项目的绩效评估工作并没有纳入政府绩效管理的范畴，往往是由领导机关根据业务属性指定具体职能部门来承担，协调起来显然会有很大的难度;二是即便交由政府绩效管理主管部门来承担，但由于目前各地绩效管理主管部门多属于临时机构，或设置在其他机构内部，人员编制、法定权限等方面受到一定的制约，难以有效发挥综合协调作用;三是由于缺乏强有力的协调机制，一些与绩效管理相关的资源，如规划计划、过程监控、奖惩问责、信息公开等，难以有效整合和综合运用。
与西方国家相比，我国的行政法制建设仍相对薄弱:一是体系性不强，内容较为分散;二是表述较为笼统，缺乏可操作性;三是法律位阶不高，多数属于红头文件;四是大部分还没有真正运用政府绩效管理的最新成果。由于法律法规不健全，甚至有些地方连红头文件都没有，从而导致国家经济发展政策及项目的绩效评估工作缺乏权威性、严肃性、稳定性和可持续性，开展这项工作的力度往往取决于主要领导的重视程度。
(三)具体操作层面
国家经济发展政策及项目绩效评估的具体操作层面包括评估内容及其相关指标体系、评估主体、评估方法等。而我国有待进一步完善地方有:
1.评估内容及其指标体系的科学化程度不高
目前我国一些地方和部门在国家经济发展政策及项目绩效评估的指标设计上，已开始扭转传统目标考核重结果、轻过程的倾向，强调对全过程的评估。但在指标的具体构建中存在着以下问题:一是指标框架的逻辑性不够，存在着一定随意性。一般来讲，按照国外的项目管理理论，项目的运作过程主要分为投入过程产出效果。尽管具体表述不一，但指标框架的设计一般来讲都符合这一逻辑链条。二是指标评价的标准化程度低，片面追求精确数字和笼统模糊两种极端现象同时存在。对于一些经济社会等任务，以统计数据替代绩效标准的现象较为突出，如GDP、财政收入、招商引资等，而对于一些内部管理过程等方面的工作，标准又过于主观和笼统。事实上，对于任何指标的评价而言，不管是硬指标还是软指标，都离不开事实判断和价值判断。事实判断包括客观的事实证据，而价值判断则是在事实判断的基础上给予的主观判定，其中分数只是体现被评估对象的区分度。此外，由于长期以来我国政府工作的规范化不高，绩效指标的标准化程度较低。
2.外部评估主体与评估内容之间存在信息不对称问题
目前虽然很多政府绩效评估中也引入外部社会多元主体的参与，但在具体操作方法上比较粗放，片面追求规模效应和社会轰动效应。由于外部评价主体对政府工作了解程度不够或缺乏有效的信息，使得评价的准确性和客观性大打折扣。因此，如何在评估过程中扩大公民的知情权、参与权、表达权和监督权，不能仅仅停留在口号上，还需要在制度和技术层面上解决外部评价主体与评估内容之间的信息不对称问题。
3.评估方法过于关注排名分数计算而缺少分析诊断
目前各地开展的国家经济发展政策及项目绩效评估，其评估方法主要用于展示被评估对象的绩效分值，服从于给被评估对象进行打分排名。其实，对评估内容的分析诊断也是评估方法的重要组成部分，而目前各地的绩效评估中，这些诊断和诊断工具应用很少，甚至基本没有，这也是导致绩效管理容易蜕化为单纯考核工具的原因之一。
(四)外部环境层面
由于国家经济发展政策及项目绩效管理是一项系统性非常强的工作，其效果的有效发挥，不仅取决于技术层面的因素，而且还受制于当前政府管理科学化水平、政务信息公开化程度、公众参与程度、行政问责体系等外部环境因素的影响。
1.政府规范化管理的缺失导致绩效标准化程度较低
国家经济发展政策及项目绩效评估要有标准，标准要客观。客观标准实际上来自于政府组织的法定职责、工作流程、人员的工作行为等规定。但目前我国政府管理规范化程度的缺失，导致很多绩效标准实际上带有很多的人为、主观色彩，甚至主要体现的是领导的想法。具体到国家经济发展政策及项目的管理，由于前期规划、工作计划、业务流程等方面的规范化程度低，从而导致后续绩效评估标准化程度较低。
2.政务信息公开化程度低导致评估成本提升和社会参与度不高
政务信息公开，由于大大提高了绩效评估主体查询相关信息的便捷程度，因此，对内可以降低政府绩效管理的评估成本，对外可以促进社会各界对政府绩效评估的有效参与。对国家经济发展政策及项目而言，如果在规划设计、资金投入、过程管理等方面缺乏透明度，最终的实施效果也难以得到有效验证。目前，虽然一些地方和部门在推行绩效评估过程中，或多或少加大了信息公开的力度，但与西方国家相比，这方面仍存在着较大差距。
3.外部问责主体的弱化导致绩效评估的动力机制不足
根据绩效评估结果实施绩效问责是各国通行的做法。从国外经验看，问责不能仅仅局限于内部问责，更要强调外部问责。只有建立起多元化、多层次、多方位的问责体系，才能对政府工作进行全面、准确、客观的监督和评价。进一步讲，才能激发政府机关努力工作、持续改进绩效的积极性和主动性。
三、完善国家经济发展政策及项目绩效管理的建议
由于国家经济发展政策及项目绩效管理是事关全局的重点工作。因此，推行和完善国家经济发展政策及项目绩效评估，不仅有利于促进国家、地方和部门十二五规划的有效贯彻实施，也是提高各级政府和部门执行力和公信力的具体体现。基于以上分析提出如下建议:
(一)制定国家经济发展政策及项目绩效评估政策法规，推进绩效管理立法
尽快出台国家经济发展政策及项目绩效评估的相关法律法规等规范性文件，对政策及项目的范围、领导体制、工作保障机制、绩效评估内容方法、结果使用等做出明确规定，并在条件成熟时，进一步完善绩效管理制度建设，适时推动国家立法。
(二)设立合理有效绩效评估领导机构，完善工作机制
在领导体制方面，建立政府绩效管理领导小组，并以法律授权的方式赋予明确的工作职责。凡属国家部署的经济政策及项目，其绩效评估工作应由领导小组统一部署、协调、信息发布和调配资源，并与地方政府建立沟通渠道和协调机制，调动社会各界积极参与绩效评估工作。可以设立临时专项评估工作领导小组，并在地方和部门一级建立起相应领导机构。
在工作机制方面，一是要建立顺畅的部门联动机制，将国家经济发展政策及项目的计划实施、预算安排、监督监察、督促整改、奖惩问责、人员考核等各个环节有机衔接配合，实现信息共享和数据同步;二是构建奖惩相济的评估结果运用机制，使绩效评估结果得到有效运用;三是健全与地方政府部门的沟通协调机制，充分调动发挥地方部门的绩效评估工作积极性;四是探索完善学研结合的长效发展机制，与学术机构合作，强化政府绩效管理的理论研究和方法创新。
(三)推进政府评估信息公开，重视民众意见反馈
社会公众评价如民意调查、网络留言、新闻评论、社会舆论、公众投诉和建议等是衡量政策和项目合法性和有效性的重要依据，也是确定国家经济发展政策及项目议题的重要参考。因此，要创造有利条件，提高国家经济发展政策及项目绩效评估的透明度，扩大社会各界对政策及项目全过程监督评价的参与程度。
各级政府应按照信息公开有关规定，为社会公众提供准确、真实的信息。绩效评估过程中的信息公开，一方面有利于促进公民参与的积极性和主动性，培育公民的民主意识，落实公民的知情权、参与权、表达权和监督权，保证权力在阳光下运行;另一方面，也有利于提高绩效评估的真实性，降低评估成本。政府应通过政务信息公开平台、网站等形式，及时公布相关政策及项目的规划设计、资金安排、进度进程以及评价结果等数据。
(四)探索科学评估方法，提高绩效管理科学化水平
由于国家经济发展政策及项目的复杂性和多样性，不可能存在单一的评估指标体系和评估方法。但绩效管理机构可在国家经济发展政策及项目绩效评估相关制度、体制机制、评估程序、结果运用、保障措施等方面进行一定的规范。对当前较为成熟和先进、通用性较强的相关技术手段，如指标体系设计及指标测量方法、公众满意度抽样调查方法、成本效益方法、数据采集手段等、绩效信息系统、绩效分析和改进工具等，可以大力推广。要加强绩效评估领域的队伍建设和能力建设，充分发挥学术研究机构和社会咨询机构的专业特长，开展国家经济发展政策及项目绩效评估的科学研究、业务培训等工作。
