现行预算会计制度不适应绩效预算的改革与实施
中国现行预算会计http://wwW.LWlm.cOM基本体系由财政总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计制度构成。现行的预算会计只是核算、反映和监督政府及行政事业单位以预算执行为中心的各项财政资金收支活动的专业会计，没有从根本上改变在高度集中的计划经济体制下建立起来的预算会计的基本模式，在很大程度上忽视了社会公众及其他利益相关者对会计信息的需求。随着经济体制改革和财政管理改革的深入，预算会计制度的诸多问题和局限性逐渐产生和显现出来。
一、现行预算会计制度不适应绩效预算的问题分析 中国现行的预算会计制度使用的是收付实现制的会计方法，在收付实现制会计制度下，可以通过提前或延迟现金支付来人为地操纵各年度的支出，同时也不能将资本性成本在使用年限内进行摊销。这使得政府在一定时期内提供的公共产品和服务的成本很难客观、准确地反映出来，与绩效预算的注重效率和效果以及财政透明性不相适应。收付实现制对于推行绩效预算制度改革存在一些局限性。 1.财政支出只包括以现金实际支付的部分，不能反映那些当期虽已发生，但尚未用现金支付的部分，许多承担的现实债务不能得到反映，不利于防范财政风险。 2.不利于正确处理年终结转事项。年度预算执行过程中，各级财政部门经常出现预算已安排，但由于各种原因当年无法支出而不得不作为年终结余处理，从而出现年终结余出现虚增的现象。 3.不利于进行准确的成本和费用核算，不利于提高效率和绩效考核，不利于预算的编制。尤其是提供社会化服务的事业单位特别突出。 4.这种会计方法存在的一个严重问题是，它可以通过提前或延迟支付现金，人为地操纵各年度的支出，同时，也不能将资本性项目的购买成本在使用年限内进行分摊。 5.这种方法忽略了投资的机会成本，不能正确完整地反映政府行政的成本。收付实现制与权责发生制之间的根本差异就在于会计确认的时间不同。 6.总预算会计没有核算和反映政府的固定资产，行政、事业单位的固定资产也不计提折旧。从报表上无法反映固定资产净值情况，使固定资产的账面价值与实际价值背离，报表价值量的汇总没有任何意义，同时也不利于准确地反映行政单位政务成本情况，不利于考核政绩。 7.现行总预算会计核算制度只将政府参股反映为当期的财政支出，没有对国有股权和有价证券进行会计确认、计量、记录和报告，国有资本运营状况没有全面反映，不利于考核国有资本运营绩效。 8.由于现行预算会计以收付实现制为核算基础，很多实际承担的义务由于尚未发生现金流出，相关的负债也未确认。字。政府财政表面上达到平衡，却实际面临着巨大的“隐性债务”风险。
二、绩效预算的改革与实施 预算管理方法和工具是促进预算制度变革的动力在公共财政预算发展历史过程中，人们对预算绩效测量采用多种管理工具和方法，这些工具在相应的预算制度中产生了巨大的作用，同时也促进了公共财政预算制度的改革。 （一）预算管理的科学管理方法 1.计划与绩效预算（program and performance budgeting system），目的是对政府活动的产出成本予以衡量。在这种预算制度中，公共部门的产出与投入都受到重视。换言之比较重视效率性。这种预算制度是由于政府公共部门追求效率产生的，也就是说是在投入——产出工具的推动下产生的。 3.零基预算（ZBB）。是指将每年的预算，从“零”的基准开始，不局限于上年度或以前年度预算数字的高低，重新审视其业务活动，决定其优先级，并根据成本-效益的分析，就下年度预算做出最适当的安排。20世纪60年代，德州仪器公司的职能部门和研究部门面临预算削减的任务，在决策分析技术的影响下，对决策单元和决策包进行研究并结合实际需求，该公司提出了“零基预算”的制度。由于决策技术的发展使得零基预算在个人决策时显得简单和有效，因此零基预算主要应用于小规模的组织决策，在地方政府层面上零基预算得到了发展和广泛应用。 综观上面几种财政预算管理工具的发展和应用，我们知道财政预算管理分析工具的发展促进了公共部门预算制度的改革和发展，管理分析工具在预算制度中的促进作用在绩效预算中的促进作用也是显而易见的。 （二）绩效预算管理分析工具的应用 绩效预算管理分析工具有重要的理论和实践意义，具有重要的管理功能，对于政府公共财政管理都有重要的意义。 第一，绩效预算管理工具改进了政府预算部门公共服务的方法与技能。 绩效预算分析工具的实行带来了一系列以结果绩效为本的管理措施的运用。预算部门围绕其绩效战略进行绩效管理，采用目标管理、全面标杆管理等手段，强化政府对顾客（公民）的责任；增加顾客选择的机会，尊重顾客选择的权利，调查和审视社会公众对公共服务的要求和满意程度，让顾客参与管理；实行战略资源控制和成本核算，建立以结果导向为基础的公共预算制度，实行绩效审计和反馈与财政预算拨款挂钩。 绩效预算分析工具借鉴现代企业管理制度中的激励原则，改革公务员制度，打破统一的薪酬体系，实行业绩奖励制http://wwW.LWlm.cOM和绩效工资制，提高了公务员的工作积极性。绩效预算分析工具及其措施在公共预算中的广泛运用，极大地推动了公共预算管理方法与技能的改进和发展，导致了倾听顾客（公民）声音、提高服务质量。提高了公共预算的技能，同时也促进政府公共预算效率的提高。 第二，绩效预算分析工具提高了公共预算的效率，产生良好的绩效预算执行效果。 现代化的绩效预算制度要求决策者必须专业化，顾客（公民）不会仅仅因为政府公务员的权威而信任，而是更因为政府公务人员的专业化水平而维护其服务，接受政府的预算决策。利用不断创新的绩效预算分析工具可以提高决策者的决策水平，使其更加专业化。专业化的决策提高了决策的效率，也使实现预算结果的可能性进一步提高。 在公共部门预算中，信息是很重要的。每一次的信息都是从高层领导向下传递到基层的，然后基层员工又会把他改进工作的想法和建议传递到高层决策者。平衡计分卡方法应用在绩效预算中，其分级实施将促进信息在组织层级之间的上下流动，提高决策效率。与传统的绩效预算评估方法相比，分级实施平衡计分卡更能促进绩效预算部门内部各组织之间的良好沟通。而且在公共绩效预算部门，要达到绩效目标，经常要跨越各层次和各服务部门，分级实施平衡计分卡技术能够促进内部协调。 全面标杆管理在绩效预算中应用，其核心是给公共预算决策者提供一个恰当的方法途径，通过对领先部门的管理学习对比，提高本部门的管理流程的效率。在绩效预算中全面标杆管理的效果是非常显著的，在学习和引进了其他机构或私营部门的一些较好的做法后，会自觉主动地找出自己与之相比较显现出来的不足，从而缩短差距。首先，对公共预算部门的组织绩效而言保证组织活动方向的正确。采用标杆管理，借鉴其他组织如何进行决策、如何配备组织人员等方面的先进经验，可以尽可能地做到最优决策，从而保证方向的正确。其次，在保证组织活动方向正确的前提下，推行标杆管理可使组织以较少的投入获得较大的产出，避免一些不必要的浪费。再次，采用标杆管理可使部门绩效得到提高，有效实现组织的绩效预算战略目标。标杆管理极为重要的一个方面就是引进并严格但非僵化地遵循一系列的程序。程序是工作不断反复的一种机制。组织工作人员能通过对业务处理中存在的显在或潜在的程http://wwW.LWlm.cOM序的认识，做出预测，保护程序，有效地处理业务。 结束语 公共财政预算会计制度改革是绩效预算实施的必要条件，如果没有部门预算、国库集中收付、政府采购和预算会计制度改革，也就不可能推进绩效预算，绩效预算是以权责发生制为前提的预算制度。财政管理信息系统建设对绩效预算的实施至关重要，绩效预算要求项目成本衡量准确，要求反映政府活动成本充分和完整，这些都需要财政信息完全充分，只有建立完善的财政信息系统，才能及时、准确、完整地提供财政信息。绩效预算的科学管理工具和方法能够促进绩效预算的实施进程，同时提高绩效预算的决策和执行效率，也能够通过反馈进行正向激励。绩效预算的实施要求有一支熟悉制度框架、了解政策内涵并运用现代化手段处理业务的专业化程度较高的队伍。