后金融危机时代我国银行审计监督分析
一、我国银行审计监督存在的问题
目前,从机构设置和监管框架上看,www.Lwlm.com我国银行审计监督机构已经初步形成政府审计、社会审计和内部审计共同作用的大监督体系,并且与“一行三会”、工商、税务、监察等监管部门从不同的层次、角度对银行机构进行监管,从而形成了多重、立体的监管网络,构建了较为完善的监管框架,这为我国银行业的有效监管提供了组织保障。 另外,相关的银行审计监督法律法规的出台也为我国银行审计监督提供了法律法规依据,对监管者和被监管者形成了明确的约束,为确保我国银行审计监督的公开性、公正性和有效性提供了执法基础。但在我国银行审计监督实践中,我国银行审计监督体系仍存在以下问题: 1.我国银行审计监督的“重复审计”导致审计效率低下。 (1)银行政府审计“监管误区”和“监管盲区”同时并存。在现有的银行监管部门中,财政部负责中央国有金融资产的保值增值,金融监督三驾马车(银监会、保监会和证监会)负责金融风险的监督,央行负责金融货币政策的有效性。而按照审计法的规定,政府审计可以全面检查金融机构的资产负债和损益情况,既查财务,也查风险,这就有“越俎代庖”之嫌。另外,金融监管又存在“盲区”,银行政府审计和其他监管机构都很少检查中小银行等“非重要”金融机构,更不用说国家审计部门对金融监管机构监管情况进行再监管了。 (2)“群龙治水、重复监管”。银行政府审计与其他金融监督部门由于缺乏相互间权责的明确界定和职能的严格定位,使得这些部门常常利用其各自享有的行政监督权各行其是,进行无休止、短期应景运动式的检查,施以炫耀式的监管措施,这必然造成“群龙治水、重复监督”的局面。 而就银行政府审计与社会审计而言,也存在着“重复审计”问题,由于在审计取证的基本方法、具体方法和审计程序上,政府审计与社会审计存在着某种程度上的相似之处,因此难免存在着“重复审计”。 2.我国银行审计监督的“审计不足”导致审计监督作用弱化。 目前,我国政府审计面临着审计任务繁重和审计力量不足的矛盾,政府审计力量满足不了社会要求,审计监督缺乏连续性和系统性,防范金融风险的能力有限。国家审计署的审计对防范金融风险起到了一定作用,但相对我国地域广阔、经济规模巨大和金融机构众多的情况而言,明显显得寡不敌众。按照《审计法》规定的管辖范围,国有及国有控股商业银行都是审计署及其派出机构的审计范围,我国国有上市银行在全国3 000多个县、市、区均设有分支机构,而审计署及其特派办从事金融审计的人员仅几百人。相对我国地域广阔、经济规模和众多的银行机构而言,审计力量薄弱。虽然近20年来加大了对4大国有商业银行进行了审计,但有许多银行的分支机构从未接受过检查,而且审计监督不连续,间隔一般在8年左右,由于审计面窄和间隔时间长,不能及时发现和揭露商业银行经营中的问题和风险隐患,弱化了审计监督的作用。 另外,商业银行社会审计是金融市场成熟到一定阶段的产物。国际金融监管机构以及商业银行业发达的国家和地区的监管当局都非常重视利用注册会计师进行银行的社会审计工作,但在我国银行社会审计在商业银行监管体系中的作用还十分有限。从法律层面来看,目前我国并没有正式确立社会审计在银行审计监督中的法律地位,有一些相关的规定只是一笔带过,同时,我国目前对银行社会审计工作尚未制订统一的管理办法和操作指南。因此,尽管我国社会审计市场具有巨大资源优势,但我国银行社会审计还存在严重不足。 二、我国银行审计监督体系存在问题的原因 1.银行审计监督功能重叠,缺乏协调性。 (1)银行监管与审计监督的功能重叠。 银行审计监督的主要内容是对银行的资产、负债和损益状况进行监督;而以银监会为主体的银行监管机构的主要内容是对金融机构的日常业务和金融风险进行管理和监督。二者存在密切的联系,因而往往形成监管上的功能重叠:二者监督的对象和目标基本一致;二者工作内容有交叉;二者工作的执行依据和手段相似;二者工作的结果基本一致。尽管银行审计与银行监管存在许多功能上的重叠,但是,银行审计主要通过对银行内部控制系统的考察和审核,偏重于对银行内部控制方面的检查和监督,正好作为对银监会职能的重要补充,在完善我国银行风险管理体系中起着不可替代的作用。在这个意义上说,不能因为银行审计与银行监管存在重复监管问题而忽视或取消银行审计,相反,应该在更加清晰的划分各自职责目标的基础上,加强银行审计监督的作用。 (2)银行审计监督体系内的功能重叠。 在银行审计监督体系中之所以出现“审计重复”问题,其主要原因在于政府审计、社会审计和内部审计的作用与分工界定不明确,从而导致功能的重叠。特别是就外部审计的政府审计与社会审计而言,虽然两者存在很大的区别,但是由于两者的作用与分工不明确,使得其功能存在重叠的地方。银行政府审计是审计署或其他审计机构对国有资产使用情况进行的一项独立审计,主要是对经济资源使用的合理、合法、有效性进行评价。而社会审计是注册会计师对财务报表所有重大方面是否公允表达进行的一项独立审计,其审计的对象也是经济资源的效率问题。两者存在一定程度的重复,这会使得审计资源的浪费,也会降低审计的效率。因此,为避免审计资源的浪费,必须将两者的职能分工更加的明确,使审计工作更加具有效率,也可以减轻被审计单位的负担。 2.银行政府审计定位不能适应银行监管发展需要。 从公共受托责任理论的角度来看,银行政府审计既可以对金融机构进行监督检查,又可以对监管者进行监督,在金融监管体制中具有双重的功效。但就目前的审计现状来看,随着我国金融业的不断创新,多层次、多元化的金融体系形成,金融工具和金融业务多样而复杂化,经济金融化、金融混合化、自由化、电子化和国际化已成发展趋势。银行审计环境发生了深刻的变化,由于政府审计资源的有限,需要在公共受托责任理论基础上,重新界定银行政府审计的功能:银行政府审计应该集中力量确保银行业公共受托责任的实现,应该立足于防范金融市场风险,促进政府金融管理机构充分有效地行使权力,确保我国宏观经济政策的有效实施,保障国家金融安全和金融市场的健康稳定发展。 3.银行社会审计参与力度不够。 社会审计是基于委托代理理论基础上形成的审计模式,但对于商业银行来讲,委托代理关系要复杂的多。商业银行就是一个由多重委托—代理关系组成的网络。简单而言,商业银行的委托代理关系主要体现在以下四个方面:存款人与银行之间、股东与银行之间、银行与借款人之间、监管者与银行之间。这样在商业银行经营管理者和各类投资人之间,商业银行经营管理者和各类债权人之间就形成了一种多方位,多元化的受托责任关系,这www.Lwlm.com种新的受托责任关系,需要与之相适应的社会审计来调节。但就目前审计现状而言,银行政府审计和监管部门的现场检查仍然暂居主要地位,社会审计的应用还不是十分广泛,与发达的市场经济国家相比,在地位、素质、管理以及运作机制等方面都存在着较大差距。从长远来看,要发挥金融监管的有效性,势必要更大程度地发挥社会审计的作用,从而促进审计效率的提高,更好的解决我国银行审计监督体系中存在的问题。除此之外,银行社会审计还具有其特殊目标:配合银行监管机构,对商业银行执行和实施审慎监管法规的情况进行审计检查,以促进和改善商业银行的审慎经营的水平,从而有助于实现和保护投资人权益,维护银行体制安全运行的目标。 4.银行内部审计忽视风险管理。 内部审计是风险管理的倡导者和推动者,也是风险管理的最后一道防线。内部审计人员要正确的认识组织所处的环境,加强与风险管理部门合作与交流,站在企业全局、整体的角度充分认识企业的风险,并引导组织的其他成员树立风险意识,自觉参与风险管理。然而,由于我国国有上市银行的管理层没有认识到风险管理的重要性,导致银行对风险管理的忽视,从而使得内部审计人员普遍缺乏风险管理理念,风险管理意识差。目前我国银行业在风险管理体系的构建方面,还没有足够的重视,仅仅处于起步阶段。这直接导致了在我国国有上市银行中风险管理机制十分不健全,内部审计参与风险管理的程度很低。 三、“后金融危机时代”完善我国银行审计监督的建议 1.明确分工,加强协调,共筑协调一致的银行审计监督体系。 构建协调一致的银行审计监督体系是提高我国银行审计监督效率的前提。构建一个以政府审计为主导、内部审计为基础、社会审计为主力的银行立体审计监督体系,通过协调分工,充分发挥不同审计方式的优势与作用,能够有效地避免内、外审计之间的重复审计。同时,也能够使“三者”的力量凝聚到一起,发挥1+1+1>3的作用,节约审计资源,提高审计效率,形成一个全方位的金融风险审计防御体系,实现防范金融风险,维护国家经济安全,促进我国银行业更快更好的发展。 (1)明确分工,加强银行审计监督与银行监管的协作。 为避免审计与监管工作的重复,同时,也为了防止审计与监管工作中的盲点,有必要对审计与监管的职责作明确的划分,明晰两者各自的职能:①在性质上,银行审计监督突出监督职能而银行监管突出管理职能;②在职责上,银行审计监督突出检查功能而监管机构突出处罚功能;③在作用上,银行审计监督突出宏观性而银行监管突出微观性;④在目标上,银行审计监督突出系统性风险而银行监管突出业务性风险;⑤在对象上,银行审计监督突 出再监督而监管机构突出直接监管。 (2)准确定位与有效制度设计,形成监管合力。 通过对三类审计进行准确定位,建立充分发挥审计作用的大监管网络机制。建立以监管当局为轴心,专业监管人员监管和金融机构内部审计为基础,国家及社会审计部门为补充的大监管网络体系。就是建立以政府审计为主导、内部审计为基础、社会审计为主体力量的银行监督体系,让政府审计、内部审计和社会审计在对银行的审计中发挥不同的作用,开展侧重点不同的审计工作。通过内部审计和外部审计的协调分工,能够有效地避免内外审计之间的重复审计,也可以在一定程度上解决审计不足的问题。同时,也能够节约审计资源,提高审计效率,形成一个全方位的金融风险审计防御体系。 2.银行政府审计合理定位,完善银行政府审计“免疫系统”。 2008年3月,国家审计署审计长刘家义提出了“国家审计免疫系统论”的重要观点。认为国家审计(政府审计)是国家经济社会的免疫系统。因此,银行政府审计监督要充分发挥“免疫系统”功能,应当突出银行审计的宏观性,使银行审计工作与整个国家经济社会发展的大局相适应。我国银行政府审计的定位应当是对政府金融管理机构进行再监督,重点是开展对其金融管理的绩效审计,具体来说就是监督央行货币政策的合理性和三会的监督效率效果,监督国有独资或控股金融企业政策的合理性以及对金融资产保值增值的监管质量。银行政府审计要逐渐淡出对金融机构的现场检查,加强对银行内部审计部门的指导,充分发挥社会审计的优势,起到金融监管的核心作用。 总体而言,银行政府审计“免疫系统”功能的充分发挥与完善,对处于国家经济中枢地位的金融体系安全的保障作用越来越大,通过严格有效的银行政府审计监督,及时发现、防范、化解和控制金融风险,乃至金融危机,可我国金融与经济的和谐与稳定发展发挥更大的功能。 3.发挥社会审计在银行审计监督体系中的作用。 银行社会审计的总目标是对商业银行财务报表的合法性、公允性发表审计意见,以提高财务信息的真实性和可信性。为充分发挥银行社会审计在银行监管体系中的作用,引入银行社会审计要注意两个原则:一是充分利用,要将金融监管与银行社会审计有机结合起来,在监管工作中最大程度的利用已有的银行社会审计的成果;二是合理利用,在审计人员专业领域之外的监管内容仍然要进行常规监管。通过引入银行社会审计,发挥其在银行监管体系中的作用,维护银行体系的稳健运行,保护广大投资者的利益。 4.建立健全银行内部审计的风险管理机制。 银行内部审计的目的要从查错防www.Lwlm.com弊向以改进银行运作和增加价值为目的转变。通过系统化和规范化的方法,对银行风险管理和内部控制的有效性与全面性进行评价,提出改进建议,帮助组织实现其目标。为此,银行内部审计部门应通过对全行风险管理和内部控制措施的有效性与完整性进行评价,提出改进风险管理、内部控制和高层管理过程的建议,最终实现提高银行经营管理活动的安全性、效益性和流动性目标。目前,我国银行的内部审计方式是一种介于账项基础审计向制度基础审计过渡的一个阶段,其兼具二者的特点,其目的还是审查帐目有无错弊。而风险导向审计的整个业务流程,从编制审计计划开始,一直到审计准备、组织实施、审计报告、审计追踪,都是围绕风险管理这个中心展开的;各项审计技术和方法也以防范风险为目标而构造。因此,我国银行内部审计应逐步实现从制度基础审计向风险导向审计的转变,这与银行防范金融风险、保证银行资金的重要目标和目前银行所处的风险环境相适应。